"закрытая" модель организации государственной службы в иностранных государствах. Государственная служба зарубежных стран: основные модели и подходы к организации Модели государственной службы в мировой практике

Основные модели государственной службы, существующих в современных зарубежных странах

n рациональная централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве (французская модель);

n рациональная относительно децентрализованная закрытая модель, реализуемая в федеративном государстве (германская модель);

n относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве (Великобритания);

n децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве (США).

Общие характеристики основных моделей организации государственной и муниципальной службы в зарубежных странах

Существуют 2 основные модели государственной службы:

Открытая (страны англо-саксонского права - Англия, США, Канада, Индия, Австралия);

Закрытая (страны романо-германского права - Франция, Германия, Италия).

Открытая модель характеризуется отсутствием четко организованной системы правового регулирования служебных отношений, открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу; зависимости оплаты труда и должностного роста от результатов работы служащих; упрощенная система увольнения.

Закрытая модель характеризуется:

Система государственной службы, построенная на принципах четкой субординации;

- "закрытая" система набора кадров на государственную службу;

Высокий правовой и социальный статус государственных служащих;

Сложная процедура увольнения.

Рациональная централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве (французская модель).

"Закрытая" модель государственной гражданской службы.

В соответствии с "закрытой" моделью сформирована государственная гражданская служба в большинстве стран континентальной Европы. Она характеризуется наличием следующих признаков:

1. Субординационная организация системы государственной службы, подробная нормативная регламентация компетенции каждого уровня государственной службы.

2. "Закрытая" система подбора кадров на государственную гражданскую службу.

3. Высокий правовой и социальный статус государственного служащего, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности.

4. Сложная процедура увольнения государственного гражданского служащего.

В пределах этой модели приведем описание двух подтипов "закрытой" государственной гражданской службы в унитарном государстве – Франции и федеративном – ФРГ.

Французская модель государственной гражданской службы.

Формируется в период французской революции при Наполеоне I. Провозглашается открытость государственной службы, служение общественным интересам, создается система конкурсного отбора служащих, создаются специальные учебные заведения для подготовки государственных служащих. В то же время преобладает тенденция к усилению служебной централизации, дисциплине, к кастовости служащих.

Современная государственная гражданская служба Франции получает окончательное оформление к 1945 году. В это время был создан специальный комитет по реформе государственной службы. Основными целями реформирования государственной службы являлись обеспечение демократичности и открытости. В 1946 году был принят Закон об общем статусе чиновника, в котором была установлена новая структура государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. Государственным служащим были разрешены забастовки, увольнять их можно было только на основании специального закона о сокращении персонала. Постепенное снижение уровня квалификации государственного аппарата, увеличения его численности, существенное отставание денежного содержания государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в негосударственном секторе экономики, привели к падению престижа государственной службы.

1.4.2. Система добычи и система заслуг как основные модели государственные службы

1.4.3. Номенклатурная модель государственной службы

1.4.4. Карьерная (элитарная) система государственной службы

1.4.1. Типологии систем государственной службы

Анализ моделей госслужбы во многом условен: хотя государственная служба каждой отдельной страны тяготеет к какой-либо одной модели, она, как правило, сочетает в себе и отдельные элементы других моделей государственной службы. Тем не менее, такой анализ позволяет классифицировать существующие в мире варианты государственной службы, представить их в схематичном виде для того, чтобы точнее определить природу и специфику российской государственной службы.

Различные варианты организации государственной службы могут быть классифицированы по нескольким основаниям.

Если исходить из времени и места возникновения государственной службы учитывая при этом отражаемые в процессе служебной деятельности интересы, можно дать следующую классификацию: «древневосточная», «античная», «европейская континентальная» и «англосаксонская» типы госслужбы.

Раньше всего государственная служба возникла в восточных деспотиях Китая, Индии, Египта и Междуречья. Практически полное отсутствие в этих государствах гарантий личных прав подданных и частной собственности на землю, тотальная власть верховного правителя и иные факторы предопределили основные особенности этого исторически первого вида государственной службы. К ним относятся:

- «пирамидальная» организация системы государственной службы, на вершине

которой стоял верховный правитель;

Отсутствие четко определенной компетенции каждого уровня госслужбы и твердо установленных принципов должностной субординации (каждый чиновник находился в личной зависимости от верховного правителя, и последний мог обратиться к любому служащему «напрямую», без соблюдения должностной иерархии);

отсутствие нормативного закрепления процедур осуществления должностных

полномочий, господство личных связей, непотизма и коррупции;

отсутствие четко регламентированных окладов чиновников, существование

системы «кормления» ‑ поборов с управляемых территорий;

отсутствие у чиновников гарантий от произвольных увольнений и понижений в

должности.

Такая организация государственной службы была довольно нестабильна и постепенно вырождалась в «чиновничий феодализм», передаваемые чиновникам на «кормление» территории фактически становились их наследуемыми владениями. Это приводило к деградации государственной службы и упадку государства.

Особое место занимала организация государственной службы в древнем и средневековом Китае, которая имела многие формальные признаки современной госслужбы (конкурсный механизм формирования, систему экзаменов, надзор за деятельностью чиновников, кадровый резерв) и особые механизмы, предотвращающие усиление чиновников и формирование у них устойчивых корпоративных связей. Тем не менее, госслужба в Китае, как и во всех иных восточных деспотиях, была не способной к изменениям. Поэтому на определенном этапе исторического развития страны она стала неэффективной. Консервация такой модели государственной службы в Китае более чем на 2000 лет имела негативные последствия и фактически привела Китай в XIX - первой половине XX века к катастрофе. С конца 1970-х годов в Китае осуществляется масштабная реформа государственной гражданской службы с заимствованием многих элементов из государственной службы зарубежных стран.

В античных государствах, в том числе и в Римской республике, по объективным причинам ситуация была принципиально иной, чем в восточных деспотиях: существовала частная собственность, а значит, и сфера частной жизни. В Риме имелось разделение на частное и публичное право, а в управлении важную роль играли демократические учреждения. В связи с этим государственная служба рассматривалась не только как служение суверену, но и как осуществление необходимых для всех слоев общества публично-властных функций.

В Новое время становление института государственной службы связано с переходом от феодальной раздробленности к централизованным государствам, одним из важнейших атрибутов которых стал разветвленный и многочисленный чиновничий аппарат.

Раньше всего институт профессионального чиновничества появился во Франции и Германии. Именно в этих странах сформировались основные элементы континентальной модели государственной службы: централизация, жесткая иерархия, унификация, нормативная регламентация.

В отличие от континентальной Европы, Англия гораздо дольше обходилась без профессиональной государственной службы в современном смысле этого слова. Ее место занимала полулюбительская администрация с нерегулярным характером материального вознаграждения. Гражданская служба рассматривалась как «почетная обязанность благородных людей», а должности - как собственность держателей королевских патентов (они продавались, дарились и нередко передавались по наследству).

Подобная ситуация сложилась в силу ряда исторических и географических причин (в том числе - отсутствия постоянной необходимости обороняться от внешних врагов), вследствие чего в Великобритании сформировалась децентрализованная система управления с развитым местным самоуправлением, на уровне которого традиционно решалось большинство практических вопросов. Некоторые элементы данной уникальной модели государственной службы распространились затем в английские колонии, где были существенно скорректированы и доработаны. В США принцип самоуправления получил еще более последовательную реализацию, чем в Англии.

На выбор модели государственной службы в конкретной стране влияет ряд факторов, среди которых следует выделить такие, как:

1. Специфика исторического развития этих стран (появление и нормативно-правовое регулирование института профессиональной государственной службы).

Раньше всего институт профессионального чиновничества появился во Франции. В Великобритании и США законы статуты, акты) о государственной службе и статусе государственных служащих появились только в конце Х1Х века.

2. Специфика правовой системы (англосаксонская или романо-германская правовые системы).

Для стран англосаксонской правовой системы (Великобритания. Канада, Австралия, Новая Зеландия) характерно отсутствие унифицированной системы законодательства по вопросам государственной службы и наличие большого количества разрозненных нормативных правовых актов. В странах романо-германской правовой системы (Франция, Германия, Италия) основными регуляторами государственной службы являются Конституция и комплексные законы

3. Специфика государственного устройства (государство федеративное или унитарное, тоталитарного или демократического типа.).

В странах с федеративным устройством (США, Канада) существует два уровня законодательства о государственной службе - федеральный и субъектов федерации. В странах с унитарным устройством, где сильны тенденции «регионализации» на общегосударственном уровне устанавливаются только общие вопросы государственной службы.

Каждый из перечисленных факторов может служить основанием для типологизации., установления модельных представлений к способам организации государственной службы. Несмотря на специфику и разнообразие подходов к организации и правовому регулированию государственной службы в разных странах вполне понятно стремление современных ученых и политиков выявить типические наиболее общие черты, их сильные и слабые стороны, установить тенденции и закономерности развития. Это необходимо в первую очередь для оптимизации и выбора модели государственной службы наиболее адекватной современным условиям и требованиям.

Основная причина попыток разобраться в существующем многообразии подходов состоит в том, что в результате существенных изменений в мировой социально-экономической жизни в 60-90-х годах ХХ века основные модели государственной службы перестали соответствовать потребностям времени. Начиная с 70-х годов ряд государств приступил к проведению реформ государственной гражданской службы, что обычно сопровождалось принятием нового законодательства. Главными целями этих реформ являются, как правило, преодоление основных недостатков государственной службы, повышение эффективности государственного аппарата и его адаптация к управлению быстро изменяющимися социально-экономическими отношениями. Реформы законодательства о государственной службе идут по пути сближения, взаимообогащения и взаимопроникновения различных моделей государственной службы.

В англосаксонской модели основным недостатком стала ее излишняя запутанность и несистематизированность; в романо-германской – замкнутость, высокая изолированность от общества.

В процессе реформирования в странах с англосаксонской правовой системы происходит унификация государственной службы, построение ее целостной системы, повышается роль системообразующего закона в регулировании государственной службой.

В странах романо-германской правовой системы основной акцент делается не столько на структурную перестройку, сколько на увеличение открытости государственной гражданской службы, расширение сферы применения конкурса при поступлении на нее. Постепенно идет отказ от сложившейся практики предоставления государственных должностей по формальному принципу и переход на более демократическую систему.

Можно встретить и другие попытки типологизировать системы государственной службы. Так, интерес представляет модель, разработанная С.Эйзенштадтом в триаде «власть–государственная служба – общество». Согласно его подходу различают:

традиционную модель, для которой характерна «служба, ориентированная на власть»,

модернизационную модель, в основе которой лежит «служба, ориентированная на общество»,

транзиторную модель, отличительным признаком которой является «служба, ориентированная на саму себя».

Среди подходов к типологизации систем государственной службы особе место принадлежит двум базовым моделям _- системе добычи (spoils sestem) и системе заслуг (merit system). В основе их различения лежат альтернативные способы, критерии комплектования кадров государственной службы, определения пригодности индивида к исполнению обязанностей государственной службы. Определение пригодности индивида к исполнению обязанностей государственной службы может быть основано:

на доверии принимающего решение лица к личности кандидата

на профессионально организованной и юридически закрепленной процедуре проверки наличия у него свойств, необходимых для исполнения определенных обязанностей.

В первом случае речь идет о системе государственной службы, в основе которой лежит критерий лояльности государственных служащих, т.е. их личностной преданности действующему государственному порядку.

Во втором случае главным критерием при комплектовании кадров государственной службы является компетентность государственных служащих, т.е. их способность «правильно» выполнять возложенные на них обязанности и эффективно применять представленные им права.

Вторым основанием могут служить источники комплектования кадров государственной службы. В том случае, если независимо от должности (для всех должностей) используются и внешние, и внутренние источники, речь идет об открытой системе государственной службе. Если для самых младших должностей прибегают к внешним источникам комплектования, а для остальных - только к внутренним, ‑ говорят о закрытых системах.

Основными чертами закрытой государственной службы являются:

иерархическая «пирамидальная» организация системы государственной службы

с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня госслужбы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;

осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе

формальных, нормативно закрепленных процедур;

«закрытая», иерархическая система отбора кадров для государственной службы;

высокий социальный статус госслужащего, большое значение репутационных механизмов и норм профессиональной этики;

система гарантий правовой и социальной защищенности служащего (в том числе

усложненной процедуры его увольнения);

зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности;

преобладание на государственной службе узкоспециализированных специалистов (с юридическим, экономическим или техническим образованием).

В свою очередь, черты открытой государственной гражданской службы таковы:

отсутствие единой четко организованной системы органов исполнительной власти, создание органов для решения какой-либо конкретной задачи, с поручением им в последующем сходных по содержанию задач;

слабое нормативно-правовое регулирование служебных отношений, что во многом предопределено господством системы общего права с особой ролью прецедента;

принятие административных решений с максимальным учетом всей совокупности факторов, исходя из текущей ситуации, а не из предписаний правовых норм;

гибкая конкурсная система набора претендентов на государственную службу;

зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы

государственного служащего;

преобладание специалистов общегуманитарного профиля («дженералистов»).

Элитарные и открытые системы не взаимоисключают друг друга. Когда высококвалифицированные кадры в дефиците, более предпочтительными считаются элитарные системы как более избирательные. Открытые системы опираются на более гибкий, децентрализованный подход к комплектованию персонала.

Тесная связь организации государственной службы с государственным устройством позволяет выделить государственную службу в федеративных и унитарных государствах.

На основании классификации двух видов государственной службы можно выделить несколько основных моделей государственной службы, существующих в современных зарубежных странах:

централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве (Франция);

относительно децентрализованная закрытая модель, реализуемая в федеративном государстве (Германия);

относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве (Великобритания);

децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве (США).

Рассмотренные основания типологизации и моделирования государственной службы не единственно возможные. Представляется удачным подход, предложенный Е.А.Бойко и К.М.Скобеевым, который отличается комплексностью и высокой степени рациональности. По мнению авторов, выбор системы (модели) государственной службы в первую очередь базируется на решении двух ключевых проблем: установить приоритетный критерий и определить источник(и) комплектования кадров государственных служащих. В правовом государстве используемый способ решения этих основных проблем официально провозглашается и, что особенно важно, закрепляется в основополагающих нормативных правовых актах (Конституции, основах законодательства о государственной службе и т.п.), причем таким образом, чтобы действующие нормы-предписания опираются на положения этого способа, конкретизируя и развивая их.

Таким образом, система добычи и система заслуг являются основными общепризнанными способами комплектования кадров, и как следствие, базовыми системами (моделями) государственной службы.

В рамках этих моделей выделяют более частные системы, которые принято называть элитарными. К наиболее ярким проявлением этих систем в соответствии с выделенными критериями комплектования (лояльность или компетентность) относится номенклатурная система и карьерная.

В наиболее общем виде рассмотренный выше подход к систематизации способов организации государственной службы представлен в таблице ХХХ.

Таблица ХХХ

Типы систем государственной службы

Бюрократия в США вызрела позже демократии, что предопределило появление важной особенности американской разновидности англосаксонского вида госслужбы: принцип «добыча – победителю» (victor"s spoils system), означающий раздачу ряда высших должностей представителям победившей партии.

Основным отличием системы заслуг от системы добычи является специальные требования качества государственного служащего, его квалификация в области государственного управления. При системе добычи квалификация государственного служащего тоже является привлекающим фактором для руководителя государства, однако, не она является определяющим критерием; более важным в этом случае критерием является возможность руководителя осуществлять реальный контроль над таким лицом.

Критерий демократичности или критерий доступности должностей государственной службы для выходцев изо всех слоев общества в системе добычи можно проиллюстрировать историческими примерами. Крупный реформатор Петр 1 привлек для работы в своем государственном аппарате А.Д. Меньшикова, сына придворного конюха, ставшего позднее «безродным полудержавным властелином». При подборе в свой государственный аппарат лиц незнатных руководитель государства имеет возможность довольно свободно с ними справляться, казнить и миловать, а при необходимости и расправляться, в частности в конце своей жизни Меньшиков был сослан в Березов Тюменской области. Подобный же исторический пример можно иллюстрировать и решением Наполеона назначить министром полиции бывшего вора Франсуа Видока. Можно ли сказать, что факт доступа отдельных лиц с низов в государственный аппарат говорит о демократичности системы добычи? Вероятнее всего нет, так как критерии демократии и демократичности лежат в иной плоскости, чем эта.

1.4.2. Система добычи и система заслуг

как основные модели государственной службы

В систематизированном виде проявления основных способов комплектования государственного аппарата можно представить в виде следующей таблицы (таблица ХХ).

Таблица ХХ

Сравнение системы добычи и системы заслуг

Исторически система добычи возникла первой и применяется до сих пор, но направление исторического прогресса лежит в плоскости движения к системе заслуг. Особенно наглядно исторически неизбежный процесс перехода от системы добычи к системе заслуг можно проследить на примере развития этого процесса в США.

Историческая справка. Систему добычи в США ввел президент Д.Вашингтон, а его преемники ее укрепили. Доктрина президента США Джексона в 1829 г. гласила, что «все государственные должности настолько просты, что любой человек может с ними справиться». Каждый следующий президент в США считал своим естественным правом после победы на выборах компенсировать свои затраты за счет назначения на должности государственного аппарата лиц, которым считал себя обязанным своим успехом на выборах.

Не нужно забывать этнографическую особенность мышления американского народа в основе которой лежит первенство предприимчивости, глубокое убеждение, что лучший человек, это тот, кто имеет свою собственную фабричку или магазин. В этом случае человек чувствует себя хозяином, может свободно строить режим своего труда и быта, ни перед кем не отвечать, благосостояние зависит только от своей трудоспособности, он может рисковать по своему усмотрению в бизнесе от достижения роскоши до разорения и так далее.

В этой системе ценностей работать на государственной должности является последним делом, ибо на государственной должности необходимо подчиняться, режим дня строго регламентирован, зарплата фиксированная, а любой риск на работе может повлечь изгнание с должности. Отсюда получалось, что на государственную должность в основном претендовали неудачники в бизнесе. Доктрина президента Джексона не предполагала, что должностные обязанности в государстве требуют квалифицированного их исполнителя.

Между тем историческое развитие капитализма свободной конкуренции, его перерастание в империалистическую стадию, на которой конкуренция предпринимателей поддерживается или даже инициируется государством, В этих условиях неграмотные должностные лица в государственном аппарате не могут создать контролируемые государством условия предпринимательства, которые способствовали бы успешному развитию частной инициативы и успеху частного предпринимателя своей страны на внешних рынках. Эти действия аппарата заключаются в установлении стандартов продукции, определении политики хозяйствования, регулировании труда, производства и обмена, наконец, в правовой и физической защите своих предпринимателей от проникновения предпринимателей других стран, в обеспечении экспансии своих предпринимателей на рынки других стран, Иначе говоря, империалистическая стадия капитализма требует квалифицированного государственного аппарата и формула президента Джексона потерпела фиаско.

Однако для перехода от системы добычи к системе комплектования, построенной на отборе наиболее способных и квалифицированных кадров претендентов на государственные должности, был необходим психологический толчок. Таким толчком в США послужили события 1881 года, когда в США в результате президентских выборов победил президент Д.А.Гартфилд. Считая, что в силу правил системы добычи он может свободно распоряжаться государственными должностями и капиталами, он назначил на ряд государственных должностей своих сторонников на выборах. Однако, один из таких «блатных» чиновников, Ч.Гито, оказался настолько неудовлетворен новой должностью, что застрелил своего патрона. Этот факт всколыхнул общественное мнение в США и в 1883 году здесь быт принят закон Пэндлтона, реформировавший всю систему комплектования кадров государства, и который, в сущности, действует до сих пор. Он отверг систему добычи (spoils system), а на ее место предложил систему заслуг (merit system).

Система добычи отмеченная высокой степенью политизированности государственной службы, отождествлением с властью, низкой степенью изолированности административной власти от политической, сильным влиянием политики на государственную службу, широкими возможностями перехода кадров из административной элиты в политическую и наоборот.

«Merit system» (система заслуг) отличается относительной нейтральностью и деполитизированностью государственной службы, значительной степенью независимости адмистративной власти от политической, ее способностью самой себя формировать, контролировать, продвигать.

Внешними проявлениями системы заслуг являются:

Учреждение специализированного государственного органа для подбора кадров на государственную службу, своеобразного министерства государственной службы, которое в США получило название Комиссии гражданской службы; эта Комиссия является первым в истории США независимым агентством, которое под названием Управления кадровой службы (УКС) действует до сих пор. Устанавливалось, что никакое министерство не может само себе подбирать кадры, минуя УКС.

Претенденты на государственные должности должны ознакомиться с должностными требованиями, сдать письменные и другие экзамены на соответствие государственной должности (в Англии известен прием экзаменации претендента, называемый «конкурсом ножа и вилки», а в США - проверка работника за трапезой, «деловой ланч».

Пригодность претендента на государственную должность определяет конкурсная

комиссия УКС.

Споры по процедуре и существу конкурсного отбора разрешаются в специализированных административных судах и в судах общего права с возможностью любого претендента знакомиться с материалами конкурсного производства. В некоторых случаях такой трибунал назначается ad hoc, например, Три советника в Великобритании. В Совет по защите системы заслуг в США (Merit System Protection Board) соответствующих лиц назначает Президент США сроком на 7 лет.

Установлена классификация государственных должностей, построенная по таким принципам, что она сама по себе является стимулом для государственного служащего для повышения свей квалификации и продвижения по службе, это достигается четким разделением уровней служащих по стажу службы, уровню оплаты труда, ограничением нахождения в должности по сроку пребывания без продвижения и т.д.

Таким образом, с законом Пэндлтона перевернута серьезная страница в истории способов комплектования кадров государственного аппарата в «цивилизованном» государстве. Принцип отбора кадров по профессиональным признакам и качествам возобладал. Однако и до настоящего времени в мире, пожалуй, нет государства, которое применяло бы только один из указанных способов, систему добычи или систему заслуг. В реальности практически в любом государстве применяются и тот и другой способы, различие заключается лишь в их соотношении. Так, в США по классификации должностей общего расписания только должности от 1 до 15 ступеней являются должностями конкурсными, а должности от 16 до 18 ступени до сих пор являются должностями, замещаемыми лично победившим на выборах Президентом США, то есть являются должностями системы добычи.

В настоящее время раздел 3 Закона о реформе гражданской службы 1978 г. в США, параграф 2301 Свода законов США обязывают руководствоваться принципами системы заслуг и регулируют эти принципы.

Принципы системы заслуг были сформулированы в Акте 1978 года о реформе гражданской службы, который до сих пор является основой существования и функционирования системы заслуг.

К принципам системы заслуг относятся:

1) Отбор и продвижение кадров должны осуществляться из всех слоев общества, исключительно на основе способностей, знаний и умений кандидатов, в результате честной и открытой, представляющей всем равные возможности, конкуренции. Правда закон предоставляет некоторое преимущество ветеранам вьетнамской войны и волонтерам Корпуса мира в виде начисления им нескольких дополнительных баллов, допускает прямое принятие на определенные должности проявивших особые способности выпускников колледжей, а также позволяет заполнять без конкурса должности, на которые трудно найти желающих.

Равное отношение ко всем претендентам, вне зависимости от их политических взглядов, расы, религии, национального происхождения, пола, возраста, семейного статуса или наличия инвалидности, при полном уважении к их частной жизни и конституционным правам.

Равная плата за равный труд, обеспечивающая, в сопоставлении с оплатой в частном секторе, стимулы для хорошей работы на государственной службе.

Все служащие должны отвечать высоким требованиям с точки зрения их интереса к общественным делам и чувства солидарности.

Федеральные трудовые ресурсы должны использоваться эффективно.

Служащие должны поддерживать высокое качество своей работы, снижение

качества должно исправляться, а те, кто не может или не хочет улучшить свою работу, должен быть от нее отстранен.

Служащим должны быть обеспечены их эффективное обучение и стажировка, если это приведет к улучшению общей организации дела и качества их работы.

Служащие должны быть защищены от произвола, личного фаворитизма или

принуждения политического характера.

Служащим должно быть запрещено использовать свой официальный статус или влияние для вмешательства в избирательные кампании или воздействия на результат выборов.

Служащие должны быть защищены от преследования за законное раскрытие

информации о нарушениях законов, правил и инструкций, а также о плохом управлении,

значительном разбазаривании средств, злоупотреблениях властью или возникновении серьезной угрозы общественному благу и безопасности.

На первый взгляд принципы кажутся идеальными, и вряд ли кто-то станет оспаривать их целесообразность и предполагаемую эффективность. На практике, чуть больше половины государственных служащих США проходит сейчас через систему заслуг. Кроме того, система найма и прохождения государственной службы в Америке обременена длительными бюрократическими процедурами, которые являются пережитками прошлого и свидетельствуют о необходимости изменений в системе. На взгляд автора работы, предстоящие реформы должны быть основаны не на формализме и традиционности подходов, а исключительно на человеческом факторе.

Безусловно, в каждой системе можно найти свои недостатки и изъяны, можно предлагать оптимальные решения или новые альтернативы. Но, несмотря на необходимость реформ в системе заслуг, существующей в США, заслуживающим внимания фактом является наличие механизмов от злоупотреблений в системе государственной службы.

Для этих целей в США создан Комитет по защите merit system. Этот орган возник в связи с выходом Закона 1978 года «О реформе гражданской службы». Главное назначение Комитета - защита принципов merit system от злоупотреблений и неправильных действий администрации государственных учреждений. Закон 1978 года дал перечень запрещенных по отношению к персоналу и претендентам на поступление на государственную службу действий.

К их числу данный нормативный акт отнес:

любую дискриминацию на основе расы, цвета кожи, религии, пола, национальности, возраста, инвалидности, семейного положения и политических взглядов;

дискриминацию на личной основе; нарушение законных привилегий, установленных для ветеранов;

рассмотрение любых жалоб дискриминационного характера, за исключением основанных на личном опыте жалоб по поводу квалификации или личных качеств работника;

принуждение работника к политической деятельности или любые действия, которые могут быть истолкованы как возмездие за отказ от таковой;

введение в заблуждение или иной способ сознательного препятствия участию в конкурсе на вакантную позицию;

попытка повлиять на ход или результаты конкурса;

оказание незаконного предпочтения кому-либо из служащих или претендентов на должность;

преследование или угроза преследования по отношению к работнику, законным образом раскрывшему информацию, которая свидетельствовала о нарушениях.

Комитет рассматривает жалобы как на нарушение принципов merit system, так и на запрещенные действия. Большинство жалуется на увольнения, принудительные отпуска, понижения в должности или оплате, отказ во внутриранговом увеличении жалованья по выслуге, нарушения при тестировании и других процедурах проверки квалификации. Кроме этого, Комитет осуществляет своего рода «общий надзор» за соблюдением merit system посредством постоянных исследований. Этим занимается специальное подразделение в его составе - Отдел политики и оценки, который выпускает периодический бюллетень и другие издания по отдельным наиболее важным вопросам.

Интересный пример правового регулирования системы заслуг закреплен в Японии. Согласно закону для участия в конкурсе требуется обязательно входить в список кандидатов для набора на государственные должности. Более того, закрепление на службу производится только из лиц, внесенных в список не менее чем из пяти кандидатов и получившего наивысшие баллы (ст.56). такой же принцип применяется при повышении по службе (ст.57). даже руководители, обладающие правом приема на государственную службу, обязаны направлять запрос в палату по делам персонала о включении кандидатов в писки приема на службу и повышения по службе и получить извещение Палаты о согласии на включение кандидата в этот список (ст.58).

Несмотря на недостатки, «меритократические» принципы ограничивают возможности подбора кадров на основе политической протекции, а также способствуют привлечению и удержанию более квалифицированных кадров. Недавнее исследование практики разных стран демонстрирует, что индекс, характеризующий «меритократических» принципов найма и продвижения по службе коррелирует как с показателями экономического роста, так и с оценкой, которую инвесторы дают возможностям государственного аппарата.

Система, принятая в Соединенных Штатах дает доступ на любые ступени иерархии без каких-либо возрастных ограничений. Централизованные конкурсные вступительные экзамены были заменены тестами по узкопрофессиональным вопросам, а руководящие работники получили большую свободу в отношении найма служащих. В Соединенных Штатах, как и в Австралии, в дополнение к системе горизонтальной комплектации персонала, действует Высшее административное управление, предназначенное для формирования элитарной группы внутри государственной службы.

Открытая система предоставляет руководству большую свободу в поиске кандидатов, обладающих необходимой квалификацией, в том числе по дефицитным специальностям. Открытые системы противодействуют застойным явлениям в государственном аппарате, подпитывая все уровни власти кадрами, обладающими не закостенелыми взглядами и несущими новые идеи. Минус же состоит в том, что открытость систем усложняет поддержание профессиональных стандартов, как и esprit de corps на государственной службе.

1.4.2. Номенклатурная система государственной службы

Номенклатура - это форма институционализации государственной службы в СССР, форма, которую государственная служба в СССР как социальный институт имела в период «развитого тоталитаризма». Фактически можно говорить, что институт номенклатуры - это особый тип системы государственной службы, который дополняет традиционно существующие типически модели.

Историческая справка. После Октябрьской революции 1917 года складывающаяся веками русская была практически уничтожена. Чиновничество было либо разогнано, либо репрессировано. По логике политических и государственно-правовых изменений, происходящих в России в 1917- 1920 гг., старое профессиональное чиновничество должно было исчезнуть, а на его место должна была прийти новая "пролетарская государственная служба". На деле все получилось таким образом, что российское государство осталось в то время без эффективного, знающего, профессионального кадрового корпуса. Образовалась советская государственная служба, которая по своим принципиальным характеристикам и качествам была совершенно противоположна профессиональному чиновничеству в Российской Империи.

Декретом от 24 ноября 1917 г. ликвидирована прежняя иерархия государственных служащих и зафиксировано, что «все гражданские чины упраздняются и «наименования гражданских чинов уничтожаются»». Однако мечта о государстве-коммуне, в которой не будет профессиональной бюрократии и все станут управленцами, осталась нереализованной. Скоро выяснилось, что в охваченной гражданской войной стране для овладения ситуацией необходима четкая система организации власти и управления. В первые годы Советской власти корпус государственных служащих состоял как бы из двух частей: новая, советская бюрократия и старая, которая постепенно размывалась.

К началу 30-х годов необходимость в старых специалистах отпала и бюрократия стала единой.

Постепенно был создан четкий механизм отбора, воспитания и проверки управленческих кадров. Для ответственных работников, занятых на разных этажах государственного управления, была введена категория номенклатуры.

Номенклатура не есть порождение сталинизма; она имеет глубокие исторические корни. Как Петр 1 не изобрел Табель о рангах, взяв готовые табели в Швеции, Дании, Пруссии, так и Сталин не выдумал номенклатуру – номенклатурные положения были во многом списаны со старых российских установлений.

Термин «номенклатура» имеет многовековую историю. Он происходит от латинского «nomen» - имя. В Древнем Риме «номенклатором» назывался раб, громко оглашающий на приёмах имена входивших гостей. Словарь иностранных слов (1993 год) определяет понятие «номенклатура» как «круг должностных лиц, назначение и утверждение которых относится к компетенции какого-либо вышестоящего органа».

В Современном толковом словаре русского языка (С.417) под понятием «номенклатура» (от лат. – nomenclatura – перечень, роспись имен) понимается «перечень или совокупность названий, терминов и т.п., употребляемых в какой-либо области науки, производства и т.п.»; как собирательный официальный термин «списки номенклатурных должностей».

Первоначально этим термином обозначалось распределение функций между различными руководящими органами. Поскольку при распределении функций были расписаны и высокопоставленные должности, на которые эти органы должны были производить назначение, этот кадровый аспект вместил в себя все содержание термина «номенклатура».

В учебном пособии для партийных школ «Партийное строительство» этот термин звучит так: «Номенклатура – это перечень наиболее важных должностей, кандидатуры на которые предварительно рассматриваются, рекомендуются и утверждаются дайным партийным комитетом (райкомом, горкомом, обкомом партии и т.д.) Освобождаются от работы лица, входящие в номенклатуру партийного комитета, также лишь с его согласия. В номенклатуру включаются работники, находящиеся на ключевых постах»

Некоторые исследователи считают номенклатуру порождением гражданской войны, когда было исключительно важно расставить своих людей на всех ключевых местах. По мнению других историков создателем такой системы является Сталин.

Так у дореволюционного чиновничества можно заметить характерные номенклатурные признаки – «столовые» прибавки, «квартирные» (чиновникам I-IV классов была положена «казенная квартира с дровами, горничной»), прогонных (транспортных) или «казенный выезд с кучером за счет казны».

Некоторые общие соображения о системе формирования номенклатуры Сталин впервые изложил на XII съезде партии Сталин: «…Необходимо подобрать работников так, чтобы на постах стояли люди, умеющие осуществить директивы, могущие понять директивы, могущие принять эти директивы, как свои родные и умеющие проводить их в жизнь. В противном случае политика теряет смысл, превращается в маханье руками…»

Официально датой оформления номенклатуры можно считать 12 июня 2003 года, когда Оргбюро ЦК приняло постановление «О назначениях». В октябре 1923 года ЦК партии вынес решение об основных задачах учетно-распорядительной работы, 16 октября 1925 года Оргбюро приняло новое развернутое положение о порядке подбора и назначении работников и переработанные номенклатуры должностей. Номенклатурный принцип руководства обществом окончательно утвердился к концу 30-х годов и с тех пор до конца 80-х годов лишь модернизировался.

Сначала номенклатура делилась на два списка. К списку №1 были отнесены должности, на которые руководители назначались только постановлением ЦК (Политбюро), к списку №2 – должности, назначение на которых требовало согласия Орграспредотдела ЦК. В 1925 дополнительно к номенклатуре №1 вводится список «выборных должностей», утверждение на которые шло через «специальные комиссии, выделяемые ЦК для проведения соответствующих съездов и собраний». То есть еще до того, как кто-либо и куда-либо будет избран.

Подбор и назначение на должности, не входящие в номенклатуры №1 и №2, должны были производиться по спискам, устанавливаемым для каждого учреждения по согласованию с Орграспредотделом ЦК – ведомственная номенклатура №3.

Руководители местных учреждений назначались и смещались постановлением местных парторганов.

По номенклатурам проходили не только государственные учреждения, но и общественные организации: профсоюзы. Кооперативные центры. Назначались не только члены партии, но и беспартийные.

Все назначения руководящих кадров в стране Сталин сосредоточил в руках своих и своего аппарата. Не случайно некоторые острословы называли Сталина «товарищ Картотеков» ‑ он вместе со своими сотрудниками постоянно работал с карточками, заведенными на руководящих работников. Начиная с первой половины двадцатых годов, карточки на наиболее заинтересовавших его по тем или иным соображениям людей Сталин вел сам, не допуская к ней даже своего секретаря. С 1932 года списки номенклатуры становятся предельно секретными и переводятся в текущий архив ЦК.

Главными особенностями номенклатуры как системы государственной службы являются:

1) неформальный характер нормирования отношений в системе номенклатуры. «В бывшем СССР не было единого законодательного акта о государственной службе; существовала разрозненная система нормативных актов, регулирующих незначительную часть сферы государственно-служебных отношений. Были приняты лишь подзаконные акты, положения, инструкции, затрагивающие далеко не все стороны правового статуса государственных служащих, деятельности государственного аппарата. ...Создание законных оснований и правовых процедур для объективного и качественного выявления, оценки и отбора деловых и моральных качеств государственных служащих не требовалось по политическим мотивам, так как следование законным установлениям и поддержание профессионализма ведет к обретению служащими независимости»

2) разделение всей совокупности работников государственного сектора на две категории - включаемых в номенклатуру и тех, на кого распространяются обычные трудовые отношения. При этом принципы такого разделения явно не формулировались, хотя и подразумевались («политически важные руководящие должности»). На практике это приводило к тому, что в государственных органах возникало не обусловленное технологией деятельности расслоение работников;

закрытый, корпоративный характер корпуса номенклатурных («ответственных») работников. На практике это выражалось прежде всего в защищенности их от общественного контроля и, следовательно, гарантированности пребывания в этом корпусе (при условии, разумеется, соблюдения «правил игры», но не обязательно эффективности деятельности).

отбор в номенклатуру осуществлялся прежде всего по политическим и личностным, а не по профессиональным критериям. Непрофессионализм проявлялся на всех ступенях служебной иерархии, но наиболее отчетливо - на высших и средних иерархических уровнях государственного управления.

правовой институт продвижения в рамках номенклатуры фактически отсутствовал. Само понятие «право на продвижение» не имело места в служебно-правовом словаре. Иначе говоря, на протяжении 70 лет подбор и расстановка кадров с учетом их «политических, деловых и личных качеств» велись по свободному усмотрению; говоря словами Восленского М.С. «Легко меняются специальности, кабинеты, незыблемой остается принадлежность к номенклатуре».

рост неденежных форм вознаграждения за труд при продвижении по иерархической лестнице. Социально-политический смысл этого очевиден - привилегии и т.п. нельзя накопить и тем самым повысить свою независимость от Системы, однако на практике это увеличивало зависимость работника от непосредственного начальства.

Следует признать, что номенклатура как система организации работы с кадрами была хороша тогда, когда речь шла о решении посредством кадровой работы прежде всего политических задач, связанных с прямым выживанием советского государства. Но когда на первый план вышли задачи повышения эффективности общественного производства и, соответственно, потребовался профессионализм в области государственного управления, выяснилось, что она на его обеспечение не была рассчитана. Не случайно одним из «венцов» перестройки стал публичный отказ от номенклатуры как системы организации работы с кадрами - тем более что тогда же был провозглашен курс на построение правового государства.

Распад номенклатуры произошел в два этапа. 15 октября 1989г. в газете «Правда» было объявлено, что комиссии ЦК КПСС по вопросам партийного строительства и кадровой политики приняла решение о демонтаже номенклатурного механизма, об упразднении «учетно-распорядительной номенклатуры». С августа 1991 года высшая партократия была лишена официального списочно-номенклатурного принципа власти.

Официальный отказ от номенклатурной модели государственной службы и ориентация на меритократическую не означает ее окончательного искоренения. На лицо симптомы «демократически приукрашенной», но, по большому счету, все той же номенклатурной системы. Нормы-принципы, закрепленные в сознании людей в виде традиций, привычек, гораздо прочнее удерживаются в сознании и действуют на поведение людей почти автоматически. Требуется достаточно длительный срок для интеграции новых норм в сознание и поведение как самих чиновников, так и самого общества.

1.4.3. Карьерная (элитарная) система государственной службы

Карьерная (элитарная) модель государственной службы предусматривает иерархическое построение системы, доступ куда открыт исключительно для перспективных кандидатов в начале их карьеры. Традиционно данный термин относился к высшей элите государственных служащих в отдельных восточно-азиатских странах; в своем более современном смысле он относится к профессиональному корпусу власти, который также включает чиновников низшего и среднего уровня. Комплектование кадрами проводится централизованно и весьма избирательно, обычно на основании итогов строгого вступительного экзамена. Отобранные кандидаты назначаются на лучшие должности с перспективой быстрого роста. Эти кандидаты, в большинстве своем специалисты широкого профиля, принимаются на работу в карьерный «поток», а не под конкретные должности. Наилучшие примеры элитарной системы ‑ Франция и Япония.

Основными характеристиками карьерной модели организации государственной гражданской службы являются:

Иерархическая организация системы государственной службы с четкой, нормативно закрепленной компетенцией каждого уровня государственной службы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;

Конкурсная система отбора кадров для государственной службы;

Очень высокая элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет «образовательной монополии» нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;

Развитая система гарантий правовой и социальной защищенности служащего;

Зависимость карьерного роста и оклада государственного служащего от стажа службы и должности

В карьерной модели сложились принципы выдвижения на руководящие посты наиболее способных людей, отбираемых из всех социальных слоев. Для карьерной модели характерныа стройная система подготовки кадров. Она увключает университетскую подготовку; подготовку без отрыва от производства; стажировки по определенным программам под руководством квалифицированных специалистов; непрерывную подготовку, складывающуюся из самостоятельной работы на службе и вне ее.

В странах, реализующих карьерную модель государственной службы, особое внимание уделяется формированию высшего слоя профессиональных служащих. В Японии, Германии, Франции, Англии и ряде других стран этот слой формируется в основном не за счет отбора из всей массы чиновников, а путем целенаправленного выращивания молодых кадров, специально предназначенных для вхождения в элиту. Особое значение придается выявлению специалистов, способных выполнять руководящие функции. Для определения пригодности к такой деятельности применяются нормализованные, выверенные методики

Путь наверх начинается со сложных экзаменов, к которым допускаются лица определенного возраста (чаще всего до 30 лет), имеющие высшее образование. Основную массу отобранных таким образом кандидатов составляют выпускники нескольких ведущих учебных заведений страны (в Японии – Токийского, в Англии – Оксфордского и Кэмбриджского университетов, во Франции – несколько престижных государственных училищ). Тщательный отбор кандидатов возможен благодаря престижу высшей государственной службы и интенсивной конкуренции среди выпускников лучших вузов за места кандидатов на зачисление в эту службу. Количество отбираемых кандидатов весьма ограничено.

Например, ежегодный прием во Французскую национальную школу администрирования составляет около 80 человек, в Англии в программе подготовки кандидатов на высшие посты ежегодно участвует 250-300 человек, в США – 250 человек. Причем лишь часть этих кандидатов выдерживает все испытания.

Основной акцент в процессе обучения элиты делается не на специальные теоретические знания, а на приобретение навыков управления большими организациями, развитие способности точно анализировать практические проблемы ми разрабатывать стратегию их решения. В целом обучение нацелено на подготовку «генералистов» (специалистов широкого профиля) высокого класса, способных легко сменить место деятельности и круг решаемых проблем. В Японии, Германии, Англии подготовка будущих руководителей носит характер продолжительных стажировок в различных подразделениях государственного аппарата с оценкой их результатов. Токийский университет в Японии готовит национальную управленческую элиту, большая часть которой имеет юридическое или широкопрофильное образование, иногда дополненное технической подготовкой «на рабочем месте». Варианты данной системы можно обнаружить в Сингапуре, где подающие надежды кандидаты выявляются в двухгодичных училищах, и в Германии, где система «практикумов» предлагает отличившимся учащимся обучение «без отрыва от производства».

Так, в Германии кандидат после сдачи отборочных экзаменов должен стажироваться в течение 2,5 лет, после чего вторично сдает экзамены. Затем следует трехлетняя испытательная служба на руководящем посту среднего уровня и в случае положительной оценки – зачисление в руководящий состав на постоянной основе.

Во Франции обучение элиты осуществляется в государственных учебных заведениях – национальной школе администрирования и Политехнической школе. Хотя программы этих школ включают и теоретические курсы, основной упор делается на знакомство с практикой управления в государственных учреждениях и в частных фирмах. В Национальной школе администрирования будущие высокопоставленные чиновники проходят годичный курс подготовки, после чего в течение пятнадцати месяцев готовят дипломную работу.

Определенный процент лучших выпускников названных школ пожизненно зачисляется в один из нескольких «больших корпусов», которые служат основным источником кадров для высших постов в государственном аппарате. Члены «больших корпусов» зачастую в ходе своей карьеры вполне успешно руководят банками, крупными предприятиями, страховыми фирмами и т.д., не имея глубоких специальных знаний в соответствующих сферах хозяйствования.

Наряду с упомянутыми элитными школами во Франции действуют еще более 70 различных типов учебных заведений для подготовки государственных служащих различного уровня и профессиональной специализации.

Общие правила конкурсного замещения должностей обычно не распространяются на высший слой профессиональных государственных служащих. Служебное перемещение в верхнем эшелоне осуществляются в соответствии с потребностями правительства (при условии, что не ущемляются профессиональные и материальные интересы самих служащих).

Достояна внимания практика Индии, в которой высшее чиновничество организационно объединено во всеиндийскую Административную службу. Члены службы регулярно перемещаются между постами в центральном правительстве и в правительствах штатов. Находясь на службе в провинции, чиновники остаются в двойном подчинении – Центру и Штату. В том, что касается контроля центрального правительства над администрацией регионов, эта система идет значительно дальше других систем в федеративных государствах. Она дает возможность администрации штатов регулярно пополняться опытными квалифицированными чиновниками, а Центру – в определенной степени контролировать местные власти, обеспечивать более строгое следование закону на местах, предотвращать коррумирующее воздействие на аппарат со стороны местных политиков и бизнеса.

Тема 1.5. Дисфункции государственной (муниципальной) службы

1.5.1. Организационно-технологические дисфункции государственной службы: бюрократизированность, корпоративность, протекционизм

Термин дисфункция произошел от слияния двух слов:

дис или диз, (от лат. dis … и греч. dys … ‑ не-, раз-), что обозначает нарушение, утрату, отсутствие того, что названо производящей основой; и функция (от лат.functio) 1. Значение, назначение чего-либо. \\ Направление деятельности в соответствии с назначением какой-либо организации, учреждения. \\ Задача, обязанность должностного лица и т.п.

Исходя из этого под дисфункциями государственной службы будем понимать любые нарушения (несоответствия) в исполнении государственными служащими задач, обязанностей предназначению государственной службы как профессиональной служебной деятельности.

Среди множества дисфункций государственной службы различают:

служебные или организационно-технологические дисфункции, характеризующиеся нарушением, некачественным исполнением должностных обязанностей по службе, работе и проистекающие из структурных, информационно-коммуникативных и технологических особенностей организации деятельности. К таковым относятся бюрократизированность и корпоративность.

системные ‑ дисфункции, вызванные спецификой государственной службы как системы. Они проистекают из сущностных, институциональных свойств государственной службы, поскольку, говоря словами Николая Жеравлева «чиновник российский не просто служит за зарплату, он как бы временно вступает в совладение в форме распоряжения и пользования доверенной частью государевой (общенародной) собственности и делает с ней все, что ему заблагорассудится».

Бюрократизированность.

Анализ литературных источников показывает, что толкование понятия «бюрократизм» со временем претерпело определенные изменения.

Первым ученым, кто дал систематизированный анализ бюрократии и бюрократов, был немецкий социолог Макс Вебер (1864-1920гг.). Его классическое исследование «Хозяйство и общество» дает отправную точку для современного изучения административно-государственного управления. Анализ Вебера был основан на бюрократической модели Германии, но разработанные ими принципы достаточно универсальны и сводятся к следующим характеристикам идеальной бюрократии:

Анализ Вебера был основан на бюрократической модели Германии, но разработанные ими принципы достаточно универсальны и сводятся к следующим характеристикам идеальной бюрократии:

Вся деятельность, необходимая для достижения стоящих перед организацией целей, расчленяется на элементарные, простейшие операции, что в свою очередь предполагает строгое формальное определение задач и обязанностей каждого из звеньев организации.

«Организация строится на принципах иерархии», то есть каждый нижестоящий служащий или каждое подразделение подчиняется вышестоящему. Каждый служащий в административной иерархии отвечает перед вышестоящим лицом за решения и действия не только свои, но и всех подчиненных ему лиц. Для того, чтобы нести ответственность за работу последних, он должен иметь авторитет, власть над ними, давать приказания, которым они должны подчиняться.

Деятельность организации регулируется «последовательной системой абстрактных правил» и состоит в «применении этих правил к частным случаям». Разработка системы стандартов, общих правил вызвана необходимостью обеспечить единообразие в осуществлении каждого задания, независимо от числа лиц, занятых его выполнением. Четкие правила и инструкции определяют ответственность каждого члена организации и формы координации их индивидуальной деятельности.

«идеальный руководитель управляет своим аппаратом… в духе формалистической безличности… без гнева и пристрастия, а следовательно, не проявляя никаких чувств и никакого энтузиазма»… Устранение личных соображений в служебных делах является необходимой предпосылкой как беспристрастности, так и эффективности. Безличная беспристрастность способствует одинаково справедливому отношению ко всем лицам, а следовательно, и развитию демократических принципов в администрации.

Служба в бюрократической организации основывается на соответствии технической квалификации занимаемой должности, и служащие должны быть ограждены от произвольного увольнения. Служба – это карьера. Существует система «продвижения» в соответствии со старшинством или успешной деятельностью или и тем и другим». Такая политика в отношении кадров призвана развивать «корпоративный дух» среди служащих, воспитывать у них высокую степень лояльности к организации. В результате происходит «отождествление» служащих с организацией, что стимулирует их интенсивную деятельность в интересах организации.

Эволюцию понятия наглядно можно проследить на примере энциклопедических и специализированных словарей советского и настоящего периодов. Так, в «Кратком политическом словаре» (1989 г.) бюрократизм рассматривался как «явление общественной жизни, иерархически организованная, оторванная от народа и чуждая ему система управления обществом. Бюрократизм возникает с появлением государства и выделением особого слоя людей, связанного с управлением (чиновничества). Бюрократизм проявляется в деятельности его наиболее привилегированной части - профессионального сословия управителей (бюрократии)».

«Современный толковый словарь русского языка» (2004 г.) дает более развернутое толкование этому явлению и различает несколько смыслов (значений): «1. Иерархически организованная система управления, при которой деятельность руководящих органов направлена преимущественно на обеспечение ведомственных интересов в ущерб интересов общества. 2. Формализм в ведении дел, приводящий к медленному затрудненному прохождению необходимых или очевидных решений. \\ Пренебрежение существом дела ради соблюдения формальностей».

Василенко И.А., сопоставляя административно государственное управление в странах Запада, пришел к выводу, что именно безличность правового государства является основой требований к безличности деятельности чиновника. Автор доказывает, что «идеальная бюрократия» М.Вебера является классической моделью государственной службы и подтверждает свой вывод вытекающими из анализа особенностей государственного управления общими для США, Великобритании, Франции, Германии характеристиками:

административные учреждения организованы иерархически;

каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;

гражданские служащие назначаются, а не выбираются, на основе профессиональной квалификации, как указано в дипломах или по результатам экзаменов;

гражданские служащие получают зарплату в соответствии с рангом;

для гражданского служащего эта работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие;

служащий не владеет учреждением, в котором работает;

служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем;

смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций.

Традиционно с бюрократией отождествляется пять основных проблем: волокиту, конфликты, дублирование, «империализм», расточительство.

Волокита объясняется сложными правилами и процедурами, которым надлежит следовать, чтобы что-то сделать. Сложно не согласиться с Л.фон Мизесом, который убежден, что «бесполезно критиковать то, что бюрократ педантично соблюдает жесткие правила и предписания. Такие правила необходимы, если мы не хотим, чтобы сфера государственного управления вышла из подчинения высшим должностным лицам и выродилось в государство второстепенных клерков. Более того, эти правила являются единственным средством обеспечить единством закона при ведении государственных дел и защитить граждан от деспотического произвола».

Конфликты существуют потому, что некоторые ведомства, как кажется, поступают наперекор другим, преследуют ведомственные цели и интересы. Дублирование случается, когда разные структуры, организации, ведомства делают одно и то же. «Империализм» объясняется тенденцией ведомств разрастаться вширь безотносительно к распределяемым благам или связанным с ними расходам. Расточительство означает, что расходуется больше, чем необходимо для оплаты товаров или услуг.

Негативные проявления бюрократизма в государственной службе, их причины и взаимообусловленность раскрываются в работе Уилсона Дж. «Американское правительство». Следует признать, что это не есть некая отличительная черта американского правительства, а явление характерное для всех систем и моделей государственной службы независимо от государственной принадлежности.

По мнению Уилсона Дж. «Подобные проблемы возникают не обязательно из-за некомпетентности бюрократов или вследствие жажды ими власти. Они существуют благодаря самой природе управления. Возьмем, к примеру, волокиту: она наличествует и в частных корпорациях, отчасти являясь следствием масштабов деятельности. Значительная доля правительственной волокиты есть результат необходимости удовлетворить юридические и политические требования справедливости, подот­четности и доступности гражданам. Возьмите конфликты и дублирование, они происходят не потому, что бюрократы наслаждаются ими. Они существуют потому, что Конгресс, создавая агентства и программы, часто желает добиться ряда различных, но частично непоследовательных целей.

«Империализм» по большей части является следствием того, что правительственные ведомства стремятся к целям, которые столь неясны и столь нелегки для какого-либо определения, что трудно подтвердить, достигнуты они ли нет. Когда Конгресс не имеет четкого представления, чем надлежит заниматься какому-то агентству, оно зачастую превращает подобную неопределенность в бюрократический "империализм" путем принятия на себя по собственной инициативе всех возможных полномочий, а чаще потому, что заинтересованные группы и судьи устремляются в образовавшийся вакуум...

Правительственные ведомства имеют незначительные стимулы к снижению расходов... Если... правительственный служащий сокращает расходы, (с. 388) ...ведомство не может оставить у себя сэкономленное - оно возвращается в казну...

Даже если правительство не переплачивает, оно все же может истратить больше денег на свои нужды, нежели частная фирма. Причина этому - волокита, то есть правила и процедуры, предназначенные для того, чтобы при покупке правительство соблюдало интересы многих групп. Например, оно часто обязано покупать у американских, а не у зарубежных поставщиков, даже если последние предлагают более низкую цену... Оно обязано допускать проверку дел общественностью... Частным фирмам не надо придерживаться таких правил, и поэтому они тратят меньше.

Чтобы покончить с конфликтами и дублированием, Конгрессу надлежало бы сделать политический выбор и установить четкие приоритеты, но, с учетом многочисленных конкурирующих требований, ему трудно пойти на это. Друзей приобретают, помогая им, а не ущемляя3. Поэтому Конгресс более склонен предлагать новые программы, не ликвидировав старые, независимо от того, противоречат ли новые программы старым или нет. Чтобы сдержать "империализм", следовало бы найти способы измерять полезность управления, но часто это сделать невозможно. Управление отчасти существует для достижения именно тех целей, которые меньше всего измеримы. Более того, усилия, направленные на ликвидацию некоторых проблем, неизбежно привели (с. 389) бы к обострению других проблем: упростив правила и процедуры для ликвидации волокиты, вы, вероятно, ослабите координацию между ведомствами, а это повлечет за собой расширение масштабов дублирования и конфликтов. Расточительство можно сократить, но это потребовало бы передачи некоторых правительственных функций конкурирующим частным фирмам. Короче, проблемы бюрократии неотделимы от проблемы управления вообще..

Подытоживая вышесказанное можно утверждать, что бюрократизм имеет объективную основу, вызванную организационными причинами. Вместе с тем нельзя отрицать и умолять значение психологической природы бюрократизма, поскольку государственные служащие, являясь субъектами реализации служебной деятельности склонны, склонны привносить личностную окраску, негативное или позитивное отношение к подчиненным либо клиентам в ущерб делу. «Отсутствие критериев, которые могли бы безусловным образом подтвердить успех или неудачу при исполнении служебных обязанностей, убивает амбиции, уничтожает инициативу и стимулу делать больше необходимо минимума. Это заставляет бюрократа следить за инструкциями, а не за материальными и реальными успехами».

Корпоративность.

Корпоративность ‑ еще одно необходимое и неизбежное свойство бюрократической организации, каковой является государственная служба. Она непосредственно проистекает из политики в отношении кадров и призвана развивать «корпоративный дух» среди служащих, воспитывать у них высокую степень лояльности к организации. В результате происходит «отождествление» служащих с организацией, что стимулирует их интенсивную деятельность в интересах организации.

Согласно «Современному толковому словарю русского языка» корпоративный означает «узкогрупповой, замкнутый в пределах корпорации». При этом корпорация (от лат. corporation) рассматривается как «союз, объединение лиц, организаций, фирм на основе общности профессиональных интересов».

ДОПОЛНИТЬ

Признавая важность и неизбежность формирования корпоративности, профессионального сообщества в системе государственной службы нельзя умалчивать о негативном влиянии корпоративности на функционирование аппарата. К наиболее распространенным проявлениям корпоративности по мнению И.А. Василенко относятся:

Честь мундира: «бюрократы всегда защищают друг друга и вообще свою систему (организацию, ведомство и т.п.) от всякой критики за плохо выполняемую работу, особенно если она идет «со стороны», от «непосвященных» (непонимающих специфику государственной деятельности, дилетантов и т.п.).

Круговая порука: «с возмущением пишет философ о круговой поруке в государственном аппарате: бюрократы всегда защищают друг друга от всяких санкций за плохо выполненную работу»

Превышение власти. «Особое внимание Алэн обращает на превышение власти верхушкой бюрократического аппарата. Чиновники стремятся расширить сферу своих полномочий, используют свою профессиональную компетентность для усиления влияния и защиты собственных интересов. Ответственные должностные лица образуют привилегированную элиту, абсолютная власть которой обрекает на бездействие демократические принципы».

В наибольшей степени отрицательно этот подход проявляется при использовании кадровых ресурсов (впрочем, возможно, и при использовании других типов ресурсов, обладающих свойствами капитала).

Стремление к тайне

Протекционизм.

В советское время протекционизм как явление общественной жизни (фр. protectionism, от лат. protectio - защита) рассматривался как «экономическая политика государства, направленная на защиту национальной экономики от иностранной конкуренции»

В настоящее время словарь русского языка фиксирует еще одно разговорное значение этого слова ‑ «подбор кадров по знакомству, по протекции». При этом под протекцией понимается – «покровительство, влиятельная поддержка со стороны кого-либо, содействующая устройству чьих-то дел».

Различают следующие виды протекционизма:

Фаворитизм (лат. favor – благосклонность) 1. предоставление фавориту власти, высоких должностей и т.п.; 2) порядки, при которых все обусловливается влиянием любимцев, фаворитов.

Непотизм ‑ (от лат. nepos (nepotis) внук, потомок) ‑ замещение по протекции доходных или видных должностей родственниками, «своими людьми», кумовство.

Трибализм (лат tribus, от tribuo – делю в Др.Риме термин, означающий племя соответствует др.-греч. филе) ‑ замещение по протекции доходных или видных должностей соплеменниками.

1.5.2. Коррупция как системная дисфункция государственной службы и борьба с ней

Еще недавно слово «коррупция» практически не употреблялось. Его нет во многих словарях и энциклопедиях советского периода, а в тех, где оно есть, коррупция определяется, как нечто ненашенское: - «(лат. corruptio - подкуп, порча, упадок) подкуп и взяточничество, широко практикуемые в буржуазном мире, среди различных должностных лиц, политических деятелей, военных чинов». Нас уверяли, что коррупция «характерна для буржуазного государства и общества (подкуп чиновников и общественно-политических деятелей, дача взяток и т. д.)» Есть документальные основания утверждать, что смена государственного строя и формы правления в октябре 1918 года не отменила коррупцию как явление, но зато сформировала лицемерное отношение к ней, немало способствовавшее укоренению мздоимства и лихолимства в новой административной среде.

В период политических реформ вдруг как бы обнаружилось, что коррупция есть не только в нашей стране, но и родилась вовсе не сегодня.

История коррупции не уступает по древности истории человеческой цивилизации. Мздоимство упоминается в русских летописях XIII в. Первое законодательное ограничение коррупционных действий принадлежит Ивану Ш. Его внук Иван Грозный впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках.

К временам А.М.Романова относится практически единственный бунт антикоррупционной направленности. Он произошел в Москве в 1648 г. и закончился победой москвичей: часть города сгорела вместе с немалым количеством мирных жителей, и заодно царем были отданы на растерзание толпе два коррумпированных министра. При Петре Великом расцветала и коррупция и жестокая борьба с ней.

Особого рода продажность и мздоимство чиновников достигли в 70-е годы XIX века, когда от правительственных ведомств зависели раздача концессий и создание различного рода акционерных обществ и компаний. Наиболее характерно дано явление было для министерств финансов и путей сообщения.

В 1868 г. Александр II утвердил в качестве официального решения свое «величайшее пожелание», «чтобы лица, имеющие по служебному положению прямое влияние на государственную администрацию…, а равно члены правительственных коллегиальных собраний не участвовали в учреждении товариществ железных дорог».

Интенсивная капитализация России в последней четверти XIX – начала XX века радикальным образом отразилась на отечественной бюрократии. В конце 80-х годов XIX века в составе Министерства финансов образовался Департамент железнодорожных дел, призванный заниматься вопросами разработки транспортных тарифов. Директор Департамента С.Ю.Витте добился законодательного разрешения ввести в состав среднего чиновничества служащих частных компаний, знающих тарифное дело. В чиновничьи ряды хлынули напористые, как правило, хорошо образованные, дельные, умелые, но и повязанные личной корыстью с интересами своих богатых партнеров.

За период с 1893 до конца 1896 г. число нуворошей на государственной службе возросло на 64% при общем увеличении штата лишь на 6%. Они и составили тот плодоносный слой, на котором пышно расцвела и пустила глубокие корни коррупция в среде российского чиновничества.

Слово «коррупция» нынче модное, оно не сходит со страниц газет, его часто упоминают в радиоэфире и на телеэкране. В рассуждениях о нынешнем состоянии России масштабная коррупция стала одним из главных и общепринятых тезисов. Более 60% респондентов в социологических опросах относят коррупцию к проблемам, представляющим угрозу национальной безопасности России; свыше 70% согласны с утверждением о том, что Россия может быть отнесена к числу коррумпированных государств.

В октябре 1998 года в журнале «Financial Times» был опубликован доклад британской консалтинговой группы «Control Risks. Британские аналитики уверены, что ущерб от коррупции в России составляет ежегодно до 15 миллиардов долларов США.

Коррупция как явление раскрывается совокупностью распространенных, устойчиво повторяющихся коррупционных действий, производимых и обусловленных общими в системах социального управления факторами. В этом аспекте коррупция может рассматриваться на мезоуровне, когда коррупционные отношения формируются локально. В определенных сферах деятельности, и на макроуровне – при тотальном поражении коррупцией национального и мирового сообщества.

Это понятие прочно вошло не только в лексику, но и приобрело юридическое звучание. Что же понимается под «коррупцией» в отечественном уголовном праве? Важно отметить, что это вообще не уголовно-правовой термин. Многие называют его криминологическим, хотя есть и такая точка зрения, что «коррупция - понятие не столько правовое, сколько социальное и нравственное». Термин «коррупция» произошел от сочетания латинских слов «correi» ‑ несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета и «rumpere» ‑ ломать, повреждать, нарушать, отменять. В результате образовался самостоятельный термин – «corrumpere», который предполагал участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых является «порча», «повреждение» нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества.

Международные публичные нормативные документы понимают коррупцию по разному. Некоторые определения охватывают совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие. Однако подчеркивается, что понятие коррупции должно определяться в соответствии с национальным правом.

Как отмечалось выше, понятие коррупции нередко трактуется и в узком юридическом смысле получения взятки при склонении должностного лица к нарушению служебных обязанностей, то есть подкупа. Понятие «коррупция» и ее форма «взятка» относится исключительно к деятельности должностных лиц, наделенных публичной властью. Этими терминами охватываются злоупотребления властью вопреки ее авторитету и использование выгод в личных целях (которые не обязательно должны быть материальными).

В документах ООН о международной борьбе с коррупцией, имеется определение «коррупции» как злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях. Из него видно, что коррупция выходит за пределы взяточничества. Это понятие включает в себя и взяточничество (дачу вознаграждения для совращения лица с позиций долга), непотизм (покровительство на основе личных связей) и незаконное присвоение публичных средств для частного использования.

Междисциплинарная группа по коррупции Совета Европы дала еще более широкое определение: коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других. В данном случае субъектом коррупционных деяний может быть не только государственное должностное лицо.

Аналогичная идея заложена в Руководстве, подготовленном секретариатом ООН на основе опыта разных стран. Оно включает в понятие коррупции:

кражу, хищение и присвоение государственной собственности

должностными лицами

злоупотребления служебным положением для получения неоправданных

личных выгод (льгот, преимуществ) в результате неофициального использования

официального статуса

конфликт интересов между общественным долгом и личной корыстью.

В борьбе с коррупцией особую роль играет уголовное законодательство.

До настоящего времени законодательное определение понятия «коррупция» в Российской Федерации не принято. Так, 4 апреля 1992 г. был издан Указ Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», но определения понятия коррупция правовой акт не содержал. На протяжении 1998-2001 гг. общественность активно обсуждала проект федерального закона «О борьбе с коррупцией». В проекте закона коррупция понимается как не предусмотренное законом принятие имущественных и неимущественных благ и преимуществ лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к ним, с использованием своего статуса и связанных с ним возможностей (продажность), а также подкуп указанных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами этих благ и преимуществ. К сожалению, до сих пор данный закон не принят.

Как социальное явление коррупция имеет такие отличительные характеристики, как:

субъекты коррупционных преступлений, как правило, занимают высокое общественное положение;

изощренно-интеллектуальные способы совершения; это явление приспосабливается к различным условиям, непрерывно видоизменяясь и совершенствуясь;

огромный материальный и моральный ущерб, причиняемый этим деянием;

исключительная латентность, отсутствие сколько-нибудь полных или хотя бы репрезентативные данных об этом явлении;

коррупция имеет не только скрытый, но и согласительный характер совершения; она, как правило, не влечет за собой жалоб, так как виновные стороны получают взаимную выгоду от незаконной сделки;

практически все охраняемые законом общественные отношения могут стать объектом коррупционных действий;

коррупционные действия как правило совершаются в специфических и конфиденциальных видах государственной деятельности.

Коррупция порождает нигилистическое отношение к праву в государстве и органам государственной власти, и тем самым создает возможность для безраздельного неправомерного господства внутригосударственной и зарубежной теневой экономики, доходы которой никем не контролируются.

Коррупция – эпидемиологически опасная болезнь

Каковы же причины и условия возникновения коррупции?

Существует достаточно обоснованная точка зрения, что основой институциональной коррупции является внутренние причины, в частности, негативные последствия свойства корпоративности государственной службы, вызывающей отождествление государственных служащих с государственной службой в целом, временное «присвоение» государственной власти. Способствуют распространению коррупции ненормированность и непрозрачность процессов принятия решений.

Стимул к коррумпированному поведению появляется тогда, когда государственные чиновники имеют много полномочий и мало ответственности. Чем больше полномочий у государственных деятелей, тем шире коррупционное поле. На уровень коррумпированности также влияет вероятность быть пойманным и наказанным. Экономический анализ законов показывает, что люди сравнивают, какие блага будут получены благодаря нарушению закона и какой будет предполагаемая расплата за это нарушение. В стране, где правительство мало заботится о выявлении взяточничества, уровень может быть очень высоким, поскольку нарушители закона могут полагать, что шанс быть пойманным или, если все-таки поймают, наказанным, ‑ невелик, поскольку и сама система правосудия может быть коррумпированной.

Взрывной тип подъема и широкое распространение практически всех видов социальной патологии, в том числе коррупции, характерны для периода радикальной реорганизации общественно-экономического строя любой политической направленности. Так было во времена распада великих империй, при становлении европейских буржуазных государств, кризисе российской монархии и переходе к советской государственности. Это же происходит и в сегодняшней реформирующейся России.

Нельзя исключать влияние внешних факторов на процесс совершения противоправного деяния. Преступление всегда совершается в реально существующих условиях действительности. Сочетание этих условий (внешняя среда) и образуют обстановку, в которой протекает преступление. Практика показывает, что в подавляющем своем большинстве случаев обстановка совершения преступления носит объективный характер.

Внешние условия можно разделить на несколько групп по основным квалифицирующим признакам.

I. Экономические:

Сам рынок, развивающиеся рыночные отношения, связанные с этим неизбежные расхождения складывающейся новой общественной практики с существующими правовыми стандартами, которые нужно либо подкрепить, либо должным образом скорректировать как изжившие себя.

нереальные и нереализуемые бюджеты.

неудовлетворительное состояния хозяйственно-бухгалтерской отчетности,

отсутствие ревизионного и финансового контроля,

недоработки производственных технологических линий и т.п.

монополизм во всех видах (эволюция рынка, который на глазах меняется, в результате чего сотни миллиардов циркулируют бесконтрольно).

появление большого сектора так называемой «теневой экономики»,

увеличение роли посредников. В предпринимательство пришло большое число людей, не обладающих элементарной рыночной культурой и способных лишь «делать деньги», а не зарабатывать их.

В целом общая экономическая нестабильность.

II. Политические:

Бюрократизация общественной жизни,

Неоправданное сужение роли государства.

широко распространенный метод правительственной политики регулировать рыночные проблемы нерыночными средствами ‑ здесь тоже открываются многочисленные поводы для того, чтобы прибегать к взяткам и вымогательству.

зависимость курса общественного и экономического развития от влияния той или иной партийной прослойки – «Лоббизм»

утрата контроля государственного аппарата за механизмами рыночных отношений.

в целом политическая нестабильность в обществе, выраженная в несогласованности действий трех основных ветвей власти.

нечеткая правовая регламентация деятельности органов государственной власти.

неравенство перед законом граждан государства.

III. Социально-психологические:

деградация «личности».

низкий уровень нравственного, культурного и материального состояния общества.

потеря социальных ориентиров, прежде всего идеологических.

антисоциальная направленность экономических реформ.

обстановка бесконтрольности, бесхозяйственности, волокиты

круговая порука, т.е. взаимное прикрытие недостатков, промахов в работе,

незнание, как этично выйти из нестандартной ситуации.

Следует отметить, что право является последним оплотом социального порядка, когда нарушены нравственные и культурные регуляторы. Новая общественно-экономическая формация требует новых правовых норм. В России эти нормы рождаются крайне медленно. Системы противоррупционного права в стране до сих пор нет. Еще сложнее дело обстоит с правоприменением.

Достаточно аргументировать это положение данными социологического опроса государственных служащих, которым было предложено оценить эффективность в борьбе с негативными явлениями следующих законодательных документов:

1. Указ Президента РФ от 04.04.1992. №361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы».

2. Указ Президента РФ от 15.05.1997.№;*; «О предоставлении лицами, замещающими государственные должности РФ, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе».

3. Указ Президента РФ от 06.06. 1996. №810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы».

Большинство участников опроса указали на низкую эффективность данных документов: 48,5%, 47,4% и 38,6% соответственно.

Указ Президента РФ 1992 года из-за отсутствия механизмов реализации оказался одним из игнорируемых за всю историю российского президентства. Его нормы о необходимости чиновникам предоставлять декларации о доходах и имуществе начали реализовываться только через пять лет после выхода дополнительного Указа в 1997 г.

Антикоррупционная политика обязана стать постоянной частью государственной политики. Практически это означает необходимость разработки антикоррупционной программы, которая должна перерасти в постоянно действующую ограничения коррупции. Разработка и реализации такой программы должна базироваться на точном понимании природы коррупции, на анализе причин неудач борьбы с ней, осознании действующих предпосылок и ограничений. В нынешнем законодательстве коррупционные действия могут квалифицироваться следующими статьями Уголовного кодекса:

ст.174 – легализация денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем;

ст.285 – злоупотребление должностными полномочиями;

ст.290 – получение взятки;

ст. 291 – дача взятки;

ст.292 – служебный подлог.

Вместе с тем ряд очень распространенных действий коррупционного характера не нашли отражения в новом УК. Планируя программу борьбы с коррупцией, необходимо исходить из следующих предпосылок:

Абсолютная победа над коррупцией невозможна.

Не существует стран, обреченных на масштабную и хроническую коррупцию

Ограничение коррупцией не может быть разовой кампанией. За окончанием любой кампании всегда может последовать новый, более страшный виток коррупции.

Коррупцию нельзя ограничить только законодательными мерами и борьбой с ее проявлениями. Чаще более эффективна борьба против условий, порождающих коррупцию, чем неподготовленная атака на ее проявления.

Борьба с коррупцией достигает успеха, если она всеохватна, комплексна, ведется постоянно, на это направлены силы и власти, и общества.

Антикоррупционная программа должна реализовываться на высшем уровне политического руководства страны и при максимальном сотрудничестве с институтами гражданского общества.

Потери, которые несут от коррупции государство и общество в России, настолько велики, что любые разумные затраты на реализацию антикоррупционной программы обеспечат быструю отдачу, в несколько раз превышающую вложения.

Основные усилия антикоррупционной программы должны быть направлены на налаживание работы государственного механизма в новых условиях. Одновременно необходимо стремиться к таким системным изме­нениям, которые бы меняли установки, ценности, стереотипы поведения и чиновников, и остальных граждан.

В основе антикоррупционной программы можно выделить:

меры общиего зхарактера;

институциональные меры;

прямые антикоррупционные меры

Меры общего характера

Поскольку коррупция есть следствие общих проблем страны и обще­ства, борьба с ней не сводится только к реализации узкой антикоррупцион­ной программы, но должна пронизывать все программы обновления. В этих случаях антикоррупционная программа выступает также в качестве дополни­тельного обоснования реализации соответствующих мер в смежных про­граммах. Кроме того, это подразумевает необходимость координации, с тем, чтобы избежать дублирования или, наоборот, сложить усилия.

Меры общего характера затрагивают многие сферы государственной жизни и активности гражданского общества. Их влияние на конечную цель -сокращение коррупции - представлено в таблице ХХХ . В ней общие меры сгруп­пированы вокруг решения важных стратегических задач реформирования системы власти и добавлены примыкающие по содержанию меры.

Таблица ХХ

Соотношение между стратегическими задачами, мерами общего характера и эффектом

при реализации антикоррупционной программы

Среди общих мер также имеет смысл в качестве самостоятельной задачи выделить -‑ повышение престижа государственной службы и укрепление ее этической и нравственной составляющей.

Нельзя забывать еще об одном, но весьма существенном факторе ‑ либеральном отношении самого общества к коррупции. Необходимо избавляться от распространения вредного мифа – «воруют все», создающего дополнительный благоприятный фон для распространения коррупции.

По данным опроса Всероссийского центра изучения общественного мнения (1999 год) 60% россиян убеждены, что власть в России криминальна и коррумпирована. Спрашивая у граждан о характеристиках прежней и нынешней властей, аналитики выяснили, что подавляющее большинство россиян не только не осуждает коррупционеров, но и относится к самому явлению коррупции, как к должному: «власть должна быть коррумпирована».

Парадокс ситуации заключается в том, что в России коррупция и взяточничество хоть и являются любимой темой, но как страшные грехи массовым сознанием не воспринимаются. «Ну, повелось у нас так, когда на Руси не воровали?» Сколько раз декларировалась великая народная, нажитая вековым опытом мудрость: «Начальника лучше оставить старого или поставить богатого – он-то уже наворовался, а вот придет молодой, дак пока наворуется, сколько же нам ждать?»

Принятие Этического кодекса государственного служащего позволит формировать на государственной службе моральную обстановку, в которой уменьшается вероятность коррупционных действий.

Именно в кодексе как совокупности принципов и норм в наиболее общей форме выражаются требования общества к нравственным качествам чи­новников, социальному назначению их профессиональной деятельности, к характеру их взаимоотношений с гражданами, государством, а также между собой в своей профессиональной среде. В некоторых странах служащие уже не один десяток лет руководству­ются в своей деятельности требованиями этического кодекса.

В США, например, где государственная служба воспринимается как «Служба общест­венного доверия», кодекс этики правительственной службы впервые появился в 1958 году в форме резолюции Конгресса. В 1978 году был принят Закон об этике служащих государственных органов, в 1989 году - новый Закон о реформе этических норм, подкрепленный указом Президента «Принципы этики поведения должностных лиц и служащих госаппарата».

Во Франции с 1991 года ведется постоянная работа по повышению моральных стандартов госслужбы. Упор был сделан на создание органов, «обязанных наблюдать, раскрывать и отслеживать серьезные нарушения в этике поведения государственных служащих». Этими органами стали Центральный аппарат по предотвращению коррупции, Межминистерская комиссия по рас­следованию контрактов, заключаемых служащими, и Высший совет по этике в национальной политике.

Внимание к этической стороне деятельности чиновников обнаружило себя и в составе участников представительной международной конференции «Этика в правительственных учреждениях» (1996 год), в число которых вошли более 100 правительственных чиновников из 53 стран, ответственных за реализацию этических программ.

Убежденность в том, что привлечение внимания общественности к этическим ценностям является важным средством по предупреждению коррупции, побудила Комитет министров Совета Европы принять Рекоменда­цию № R/2000/10 «О кодексах поведения для государственных служащих», предложив правительствам государств ‑ членов СЕ содействовать принятию национальных кодексов поведения для государственных служащих.

Курс на построение демократического, правового, социального госу­дарства в нашей стране актуализировал проблему оценки государственной службы как социально-нравственного института. Государственным комитетом таможенной службы Российской Федера­ции разработаны Кодекс чести и правила служебной этики, которые опреде­ляют моральные принципы и правила поведения сотрудника таможенного органа (прилагаются).

В США существует любопытный документ, название которого можно перевести «Стандарты этического поведения государственных служащих», основы которого заложены указом Президента США от 12 апреля 1989 г. №12674 «Принципы этического поведения должностных лиц и служащих правительственных органов2 (изменен и дополнен в 1990г. указом №12731). Данный документ содержит своеобразные правила поведения чиновников, которые помогают им ориентироваться им в нестандартных ситуациях. Кроме того, в США существует правительственный орган (Office of Government Ethics), а в государственных учреждениях существуют специальные подразделения служебной этики, работники которых помогают сотрудникам решать нестандартные проблемы этического характера. Что, например, предлагается американскому чиновнику поступить с подарком? Если он получил его от лица или организации, имеющих деловые отношения с учреждением, в котором работает чиновник, он должен отказаться от подарка.

Принять подарок можно, если: его цена не превышает 20 долл., он получен из-за рубежа и его стоимость не превышает 225 долл., подарком является приглашение на крупное мероприятие; он преподносится в личном порядке; это почетная награда или звание; он поступил от политической организации.

Как правило, чиновник должен воздержаться от подарков своим руководителям по службе и не должен брать их от своих сотрудников, зарабатывающих меньше него. Все сказанное не относится к обычным знакам внимания или особым случаям (например, подарок сослуживцу к свадьбе).

Подарками не являются: продукты питания ассортимента буфетного обслуживания (безалкогольный напиток, чай, кофе, булочка и т.д.), поздравительные открытки, значки, представительские сувениры малой стоимости и т.п. Разумеется, правила поведения этим не ограничиваются. В них предусмотрены инструкции практически на все случаи жизни.

Институциональные меры

Исполнительным органом по реализации антикоррупционной программы должно стать постоянно действующее Агентство по борьбе с коррупцией. Как это делалось при реализации практически всех серьезных антикоррупционных программ, целесообразно обеспечить при этом максималь­ную независимость Агентства. Это возможно, если его создание и работа будут регламентироваться законом, а руководитель Агентства будет утверждаться Парламентом по представлению Президента.

Важно, чтобы методы работы такого органа служили образцом того, что должно внедряться по мере реализации антикоррупционной программы: прозрачность, конкурсность, высокий административный и профессиональ­ный уровни, использование антикоррупционных механизмов и т.п.

Эффективное подключение общественности к борьбе с коррупцией может быть обеспечено созданием Общественного агентства по борьбе с коррупцией, в которое вошли бы представители наиболее значимых общест­венных организаций, занятых борьбой с коррупцией.

Прямые антикоррупционные меры

Конкретные меры для ликвидации очевидных недостатков функционирования властных институтов, напрямую способствующих коррупции, долж­ны осуществляться совместно с реализацией общих мер.

1. Ослабление влияния коррупции на политику.

Первая задача - уменьшить влияние коррупции на процесс выборов. Ее цель - предотвратить возможность шантажа политиков после избирательных кампаний и тем самым предохранить общество от коррупционных решений, которые могут принимать такие политики в противоречии с интересами страны и ее граждан. Для этого необходимо пересмотреть нынешние выборное законодательство и практику.

Вторая задача - уменьшить влияние коррупции на деятельность зако­нодательных органов. Для этого надо упростить процедуры привлечения де­путатов к уголовной ответственности. Понадобится ужесточить контроль за процедурной стороной законотворчества. Очень важен усиленный общест­венный контроль за деятельностью законодательных органов.

2. Укрепление правоохранительной системы

Коррумпированность правоохранительных органов, недостаточная квалификация кадров, занимающихся борьбой с коррупцией, - в числе глав­ных препятствий для реализации антикоррупционной программы. Поэтому совершенствование их работы, очистка от внутренних предателей - одна из первоочередных задач.

Поскольку государственная служба сопряжена с повышенной ответст­венностью, необходимо для определенных категорий должностных лиц и для определенных видов преступлений рассмотреть возможность внесения дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс. Цель - расширить доказательственную базу коррупционных преступлений, включив в нее материалы, по­лучаемые с помощью технических средств сбора информации (например, ау­дио- и видеозаписи). Это крайне важно при доказательстве таких преступле­ний, как взятка.

3. Ведомственные антикоррупционные программы

Каждому ведомству присуща определенная специфика, свои структура коррупционных преступлений и методы их осуществления. Для каждого из них следует с привлечением сторонних специалистов разрабатывать специ­фические программы. Реализация ведомственных антикоррупционных программ должна происходить под контролем инспекторов, направляемых в соответствующие ведомства Агентством по борьбе с коррупцией.

Одна из основных задач разработки и реализации ведомственных анти­коррупционных программ - выработка мер по ограничению "вертикальной" коррупции (системы незаконных выплат нижестоящими чиновниками выше­стоящим).

4. Законодательные меры

Реализация антикоррупционной программы должна подкрепляться подготовкой и принятием ряда законодательных актов, охватывающих раз­ные сферы регулирования, например, закон о конфискации имущества и до­ходов, приобретенных в результате незаконных сделок; закон о государст­венном контроле над соответствием крупных расходов на потребление дек­ларированным доходам; развитие административного законодательства и др.

Особое направление законодательной работы - ревизия действующего законодательства. Целесообразно ужесточить контроль над ведомственным нормотворчеством и ввести постоянно действующую экспертизу законода­тельства на "антикоррупционность".

5.Пропаганда и образование

Важная роль в борьбе с коррупцией принадлежит средствам массовой информации. Их задача - не только информировать общественность о кон­кретных случаях коррупции, но и пропагандировать антикоррупционную программу, сообщать об ее успехах, учить граждан навыкам антикоррупционного поведения, формировать новые нормы гражданской морали. Одно­временно необходимо поддержать СМИ, защитив их законодательно.

6. Международное сотрудничество

Коррупция, порождаемая международным взаимодействием, связана с его несовершенством. Поэтому необходимо предпринимать усилия, направ­ленные на усовершенствование механизмов взаимодействия, такие как сбли­жение основ законодательства в сфере государственного присутствия в экономике; присоединение к международным соглашениям о помощи при выда­че преступников; налаживание международного информационного обмена (в частности - о фирмах, практикующих использование взяток) и т.д. Главная задача этих мер - существенно повысить риск от перемещения преступных капиталов или их обладателей в другие страны.

Анализируя основания, проявления и последствия коррупции и взяточничества, можно сказать, что проблема этого негативного явления возникла не сегодня и не вчера, она кроется в истоках существования человеческого общества и государства, заложена в сущности психологии человеческой природы. Многообразие внешних и внешних причин, способствующих возникновению и распространению коррупции, во многом объясняет, почему так сложно бороться и, более того, невозможно окончательно искоренить это противоправное действие одними административными процедурами и правовыми средствами. Требуется комплекс целенаправленных мер социально-экономического, культурно-воспитательного, организационного и т.п. воздействия не только непосредственно на государственных служащих, но и на всех граждан, активного привлечения к решению данной проблемы общественности. Эти меры не должны носить характер кампании, а быть включены во все общественные процессы.

Каждый просвещенный правитель хотел бы располагать штатом трудолюбивых и образованных чиновников. В принципе, в подобных запросах встречаются и весьма сложно сочетаемые понятия - отдать в управление определенный участок и заставить не выходить за пределы компетенции, заинтересовать в результатах работы и в то же время не позволить использовать место для побочного заработка.

Для Казахстана, вступающего в стадию модернизации экономики и - что еще важнее для данного этапа - в стадию эффективной перестройки системы управления, возник вопрос, кто же будет осуществлять эти процессы, как совместить прежний опыт с новыми тенденциями, а за технологическими изысками не проглядеть социальные коллизии. И роль чиновника, причем, очевидно, чиновника среднего звена, должна возрасти. Где же их взять, как готовить, на что ориентировать?

Каждое общество вырабатывает собственное понимание функций государства в зависимости от социальных характеристик, национальной философии, менталитета и идеологии, верований и традиций. В то же время прослеживаются и общие черты обусловенные культурной и политической близостью. В организационно-правовой структуре государственной службы и ее административно-правовой регламентации можно выделить следующие модели:

• 1. Романо-германская модель (карьерная).
• 2. Англосаксонская модель (позиционная).
• 3. Государственная служба стран исламской ориентации.
• 4. Трудовая модель.

"Карьерная" модель реализуется в таких странах как Франция, Германия и Япония. Основная ее черта - ориентация на "закрытость" карьеры и нематериальные льготы и гарантии на государственной службе (социальная защита государственных служащих, пенсионные гарантии, стабильность статуса).

Поступление на государственную службу происходит по конкурсному экзамену на основании принципа равенства всех кандидатов. Обязательными условиями при поступлении являются наличие базового образования и специальное предварительное обучение. Таким образом, государственная служба основана на карьерном росте, основным принципом которой является "посвящение себя службе государству".

Заработная плата определяется фиксированной сеткой оплаты труда и законодательно утвержденными окладами. Уровень оплаты зависит от должности, стажа и ранга государственного служащего. Помимо этих "недостатков", с распространенной в странах СНГ точки зрения, есть еще однаё которая угрожает развитию экономики и государства в целом - отсутствие межведомственной мобильности чиновников, что стало одной из наиболее острых проблем карьерной модели.

"Позиционная" модель реализуется в США, Великобритании и Канаде. Основной характеристикой модели является акцент на концепцию Нового государственного менеджмента (New public management) и систему оценки качества и результативности работы. 16

Поступление на государственную службу осуществляется на основании письменного экзамена общего типа. В то же время англо-саксонская система продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях. Вся система приема, обучения и продвижения по службе организована так, чтобы создать тип профессионального управленца, администратора широкого профиля (дженералиста).

Оплата труда зависит от тарифной сетки и дифференциации по результатам работы. В то же время, к примеру, британская Комиссия по делам гражданской службы следит за тем, чтобы установление окладов было конкурентоспособным с частным сектором.

Кроме того, в этих странах создана гибкая система премий и бонусов, основанных на методиках оценки госорганов и персонала.

Продвижение по служебной лестнице для большинства чиновников производится согласно принципам системы заслуг - отбору наилучших кандидатов на повышение в должности на конкурсных экзаменах, а также на основе ежегодной оценки их служебной деятельности.

Основным законодательным источником в "исламской модели" является Шариат, который рассматривается не только как сборник божественных установлений, но и как один из регуляторов служебного поведения. Основная характеристика регулирования деятельности чиновников в этой системе - ориентация на определение обязанностей служащих-верующих при некотором второстепенном значении признаваемых за гражданином социальных прерогатив.

Исламское право во многом носит "архаичный" характер, но в то же время оно оказалось способным гибко адаптироваться к нравственной эволюции и техническом прогрессу. Исследователи все чаще говорят об изменяющейся основе публичного мусульманского права. Это происходит путем осторожного использования религиозных обычаев в конкретных управленческих ситуациях, а также путем непосредственного вмешательства самих органов власти.

Трудовая модель государственной службы занимает особое положение среди прочих административно-правовых систем. Она является родственным романо-германской модели.

Государственная служба этих стран (КНР, Куба и т.д.) основывается на принципах партийности, номенклатуры, административной иерархии и централизма. Деятельность чиновников регламентирована партийными решениями, а административная деятельность носит несколько подчиненный, по сравнению с партийной деятельностью, характер.

Государственная служба во многих случаях приравнивается к общей трудовой деятельности. Таким образом, происходит отождествление правового положения государственных служащих и служащих (лиц наемного труда).

Кроме того, на фоне политических и экономических успехов стран Азиатско-Тихоокеанского региона, выделяются еще две модели государственной службы:

• · Восточно-азиатская модель (элитная);
• · "Корпоративная" модель государственной службы.

Основной характерной особенностью "элитной" модели считается ориентация на высокую материальную мотивацию. Восточно-азиатская модель отмечена следующими основными характеристиками:

• - сформировано сильное государство с эффективным государственным аппаратом;
• - государственная служба находится под постоянным контролем общественности, а также считается почетной и престижной, так как стабильна и хорошо оплачивается;
• - государственный служащий, его знания, трудовые навыки и мотивация трудового поведения - решающий фактор, определяющий качество и уровень управленческой деятельности;
• - зарплата госслужащего пересматривается каждый год и состоит из базового оклада, надбавки за профессионализм и надбавки, учитывающей экономическое состояние страны.

При поступлении на государственную службу действует система конкурсного отбора. При отборе кандидатов на государственную службу акцент делается на работу с кадровым резервом через выявление перспективных учащихся, поощрение их учебы, предоставление стипендий для поступления в университеты и направление наиболее способных для обучения за рубеж.

При принятии решений о карьерном росте госслужащего основным критерием является эффективность работы, а не стаж.

При начислении зарплаты применяются рыночные методы. Зарплата соответствует рангу госслужащего и вычисляется согласно формуле, привязанной к средней зарплате успешно работающих в частном секторе лиц. Размер зарплаты также зависит от того, насколько хорошо работает экономика страны.

"Корпоративная" модель представляет собой реформированную англо-саксонскую модель. Характерными особенностями "корпоративной" модели можно считать полную ориентацию на рынок труда, отказ от четкого определения штатной численности госслужащих, внедрение принципов корпоративного управления.

Поступление на государственную службу является результатом жесткого конкурсного отбора по принципу "правильный человек на вакансию". Особенностью данной модели в Новой Зеландии является контрактная система трудовых отношений с государственными служащими. При поступлении на службу практически нет таких понятий, как "лимит штатной численности" и "реестр должностей". Первый руководитель государственного органа сам вправе решать, сколько нужно работников для достижения поставленной цели (проектная система работы).

В результате работа госорганов строится на рыночных принципах, в стране действует государственная служба с гибкой системой корпоративного управления и кадрового менеджмента.

И теперь нам предстоит выбрать, что из мирового опыта мог бы использовать Казахстан на очередном витке развития. На сегодняшний день в Казахстане уже сформирована достаточно эффективная модель государственной службы с учетом международного опыта в данной сфере. Основой для модернизации государственной службы и ее профессионализации стала Стратегия развития Казахстана до 2030 года. В ней Президент Н.Назарбаев выделил такой приоритет, как "Профессиональное государство, ограниченное до основных функций".

18 сентября 1998 года, впервые на постсоветском пространстве в Казахстане было создано Агентство по делам государственной службы - уполномоченный орган, непосредственно подчиненный и подотчетный Главе государства. Его назначение - осуществлять единую государственную политику в сфере государственной службы.

Анализ международного опыта показал, что основой государственной службы демократических государств является меритократия - система, основанная на личных заслугах государственного служащего, включающая в себя такие элементы, как:

• - обязательный конкурсный отбор при поступлении и продвижении по госслужбе;
• - правовую и социальную защищенность государственных служащих;
• - равную оплату труда за выполнение равнозначной работы;
• - поощрение государственных служащих, достигающих эффективных результатов в своей деятельности;
• - постоянное обучение государственных служащих в целях улучшения результатов их деятельности.

Именно эти принципы легли в основу принятого в июле 1999 г. Закона "О государственной службе" и подзаконных актов. Но следует особо подчеркнуть, что законодательство республики создавалось как с учетом зарубежного опыта, так и национальных традиций управленческой культуры. В этом, можно сказать, и заключается уникальность казахстанской модели государственной службы.

Систему казахстанской государственной службы можно охарактеризовать как конкурсно-карьерную модель. Данная модель совмещает положительные черты конкурсной и карьерной моделей государственной службы, то есть граждане поступив на государственную службу на основе открытого конкурса, могут продвигаться внутри системы как по горизонтали, так и по вертикали без проведения конкурса, в порядке перевода.

Важную роль в обеспечении государственной службы профессиональными кадрами играет Академия государственной службы при Президенте Республики Казахстан, призванная осуществлять повышение квалификации, подготовку и переподготовку государственных служащих. Кроме того, создана сеть региональных центров обучения государственных служащих для обучения сотрудников местных государственных органов. 11

Для профессионализации госслужбы необходимо выполнение двух условий - стабильность кадров, что достигается эффективной социальной и правовой защитой, и непрерывное обучение госслужащих. Все предпосылки для этого созданы, поэтому есть твердая уверенность, что казахстанская государственная служба будет отвечать требованиям, предъявляемым к ней народом Казахстана. И новые условия развития государства и общества, вызывающие новые требования к управленцам, будут учтены.

Президент Нурсултан Назарбаев в соответствии со Стратегическим планом развития страны до 2020 года поставил задачу повышения эффективности системы государственного управления. Достичь заявленной цели можно только через создание конкурентоспособного человеческого капитала и эффективного государственного аппарата. На госслужбу сегодня должны отбираться профессионалы. Наряду с этим необходимо учитывать достигнутые результаты, а также потенциал дальнейшего роста государственного служащего. В рамках исполнения Указа Главы государства "О системе ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы" за Агентством по делам государственной службы закреплена функция проведения оценки по таким направлениям, как оказание государственных услуг и управление персоналом.

Кадровый вопрос - один из краеугольных камней в работе любой организации. И учитывая то, что государственные органы являются властными структурами, он приобретает особое значение. Необходимо уточнить, что сам по себе персонал является наиболее сложным объектом управления. Он критически относится к предъявляемым к нему требованиям, чрезвычайно чувствителен к управленческому воздействию. Хотя управление персоналом на государственной службе - это очень важный элемент. Ведь данная система связана с результативностью государственного аппарата. Поэтому сегодня госорганам важно выстраивать работу по подбору и повышению квалификации своего персонала. Необходимо также, чтобы сам госслужащий был удовлетворен системой мотивации. Для этого госорган может предложить ему возможность карьерного роста и расширения профессиональных знаний. Одним словом, управлять персоналом означает планировать, организовывать, осуществлять мотивацию и контроль за формированием, распределением и использованием кадров. В этом смысле оценка управления персоналом позволит повысить эффективность госуправления. В целом она будет оказывать влияние на конечные результаты труда госслужащих. Отмечу также, что ключевая роль в этой работе отводится кадровым службам и руководству госорганов. По существу, это общепринятая мировая практика. Понятно, что управленческий труд гораздо сложнее оценить в количественном выражении в сравнении с трудом физическим. Поэтому без применения специальных методов оценить производительность управленческих кадров крайне сложно. Можно это объяснить по-другому. В наши дни затраты на человеческий капитал превращаются во все более важную часть инвестиционной деятельности. Это характерно как для частного, так и для государственного сектора. И успех здесь в основном зависит от совершенства системы управления персоналом. Кстати, в промышленно развитых странах инвестиции в основной капитал, машины и оборудование соотносятся с затратами на человеческий капитал как 1:2. Отсюда также существенно меняются критерии оценки результатов деятельности госорганов в целом и персонала в частности.

Оценка управления персоналом госслужбы будет производиться по пяти критериям: подбор персонала, его обучение и развитие, соблюдение этических норм, мотивация и уровень коррумпированности. Источниками здесь являются отчеты государственных органов, статистические данные, сведения, полученные в ходе проверок по соблюдению законодательства о государственной службе, анкетный опрос персонала. Например, по оценке подбора персонала госслужбы предусмотрено проведение в каждом госоргане анализа состояния кадров и мероприятий, направленных на укомплектование профессиональными кадрами, соответствия профиля образования госслужащих и сменяемости кадров. По этому критерию источниками информации являются отчеты госорганов о проведенной деятельности в области управления персоналом, ежеквартально представляемые в агентство. В них содержатся сведения о численности госслужащих, результатах проведенных конкурсов, сведения по кадровому резерву и о согласованиях в порядке перевода. Или другой пример. Предметом оценки по критерию мотивации персонала госслужбы является уровень удовлетворенности госслужащих возможностями карьерного роста, системой мотивации и поощрения. Оценка по этому критерию будет осуществляться путем проведения анкетного опроса. Предполагается, что по всем пяти указанным критериям госорганы ежегодно должны будут предоставлять в агентство отчеты и аналитические записки. С этой целью готовятся соответствующие формы отчетности, а также ряд индикаторов по критериям и порядок их исчисления. На основании данных показателей будет составляться рейтинг госорганов. Составленное агентством заключение по результатам оценки станет направляться в центральный уполномоченный орган по государственному планированию. В него войдут аналитический отчет по оценке деятельности госорганов, выводы и рекомендации. Эти рекомендации будут использоваться госорганами при дальнейшей корректировке планов деятельности и отраслевых программ. 29

Предлагаемая схема оценки оказания государственных услуг населению повышение качества государственных услуг является стратегической задачей, поставленной Главой государства. Важной составляющей здесь является профессиональная подготовленность госслужащих. Их профессионализм в данном случае заключается в своевременном и качественном оказании госуслуг. Кроме того, госслужащие должны обладать соответствующей культурой общения с потребителями госуслуг. Поэтому сегодня для нас недостаточно определить только стандарт госуслуги. Необходимо обеспечить качественное функционирование всего процесса ее оказания. Другими словами, нам нужна реально действующая система оценки. На это и направлен пилотный проект. Если мы говорим об оценке качества государственных услуг, здесь прежде всего важно, насколько они доступны населению и насколько население удовлетворено качеством их оказания. Критериями оценки также являются своевременность, вежливость, процесс обжалования и оказание госуслуг в электронном формате. В оценке будут использованы социологические опросы потребителей и статистические данные. Для опроса станут привлекаться независимые эксперты и неправительственные организации. Это, несомненно, обеспечит открытость пилотного проекта.

Слагаемыми успеха реформы в сфере государственной службы Казахстана стали следующие факторы: наличие политической воли руководства страны; создание единой системы органов по делам государственной службы в лице уполномоченного органа -- Агентства Республики по делам государственной службы, непосредственно подчиненного Президенту Республики Казахстан и подчиненных ему территориальных подразделений; четкая координация деятельности правительства и международных организаций-доноров (ПРООН, ТАСИС, Представительство Всемирного Банка, Международная Ассоциация Менеджеров Городов (ICMA), в том числе внешней помощи (финансовой и технической); высокий профессионализм казахстанских государственных служащих, национальных консультантов и менеджеров проектов, творчески использующих как современные методы менеджмента и управления персоналом, так и национальные традиции и управленческую культуру. Опыт трех лет работы Агентства показывает, что данная структура была создана очень своевременно. Несомненно, реформа государственной службы, направленная на повышение профессионализма госаппарата, способствовала экономическому росту в Казахстане.

В Казахстане выбор в пользу построения демократического, построенного на рыночных отношениях, общества был непростым и сопровождался структурной перестройкой системы государственного управления и экономики. Задача заключалась в том, чтобы поэтапно уйти от прежних административно-командных методов руководства, создать нормальную правовую базу для функционирования негосударственного сектора экономики, создать адекватную рыночным отношениям систему государственного управления и государственной службы, а также вовлечь население в процесс реформ. В этой связи глава государства Н.А. Назарбаев постоянно уделял внимание реформе органов государственного управления и государственной службы с целью оптимизации всей системы исполнительной власти, исключения дублирования функций государственных органов, приведения всей системы управления с уровнем реформированности экономики, внедрения современных методов в практику государственного управления.

За период существования суверенного Казахстана государственные органы не раз подвергались структурным изменениям, но в большей степени это касалось сокращений числа исполнительных органов, объединений и разукрупнений министерств и ведомств, усиления низовых ведомств. Другими словами, система государственного управления и госслужбы не менялась, воспроизводя себя заново с каждой новой реорганизацией. Это порождало у государственных служащих чувство неуверенности в завтрашнем дне, что не могло не сказаться на исполнительской дисциплине, сковывало инициативу и желание трудиться с большей отдачей.

С другой стороны, как показал наш опыт преобразований, только лишь разрушение старого административного госаппарата не приводит к автоматическому рождению новой системы управления и государственной службы, нужен целый комплекс мер, направленных на радикальное кадровое обновление.

В первую очередь, необходимо было создание целостной нормативно-правовой базы функционирования государственной службы.

Основным лейтмотивом преобразований в сфере государственной службы стала Стратегия развития Казахстана до 2050 года, высказанная Президентом Н.А. Назарбаевым в Послании народу Казахстана. В Стратегии был особо выделен долгосрочный приоритет "Профессиональное государство, ограниченное до основных функций", в котором Президент подчеркнул, что "…Создание и поддержка высокой репутации государственной службы -- наша стратегическая задача, которую мы должны решить в ближайшие годы".

Законодательство, регулировавшее отношения на государственной службе, созданное в 1995 году, несмотря на многие положительные черты, все же страдало незавершенностью, во многом носило декларативный характер, уже не соответствовало стратегическим задачам и не обеспечивало равного доступа граждан к государственной службе.

Фактически в тот период сложилась патронажная система отбора и продвижения кадров, при этом госслужащие испытывали неопределенность своей карьеры, что негативно сказывалось на престиже государственной службы и порождало у них отсутствие мотивации к работе и профессиональному росту. Одной из основных проблем являлась социальная незащищенность государственных служащих. Отсутствие единого подхода, межведомственной координации в вопросах реформирования государственной службы также затрудняло работу. 19

Поэтому три года назад, 18 сентября 1998 года, впервые на всем постсоветском пространстве, в Казахстане Указом Президента страны Н.А.Назарбаевым был образован уполномоченный орган, непосредственно подчиненный и подотчетный Главе государства -- Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы, призванный осуществлять единую государственную политику в сфере государственной службы. Таким образом, исходя из задач, поставленных Президентом страны в Стратегии "Казахстан 2030", реформа государственной службы получила институциональное оформление.

Благодаря политической воле Главы государства и наличию уполномоченного органа в довольно сжатые сроки был принят новый Закон "О государственной службе" и 20 подзаконных актов, регламентирующих отношения на государственной службе.

Созданию нового Закона предшествовало тщательное изучение функционирования зарубежных систем государственной службы. Анализ международного опыта показал, что основой государственной службы демократических государств является меритократия -- система, основанная на личных заслугах государственного служащего, включающая в себя такие элементы, как:

• -- обязательный конкурсный отбор при поступлении и продвижении по госслужбе;
• -- правовую и социальную защищенность государственных служащих;
• -- равную оплату труда за выполнение равнозначной работы;
• -- поощрение государственных служащих, достигающих эффективных результатов в своей деятельности, коррекция деятельности тех, чьи результаты не в полной мере удовлетворительны и увольнение служащих, результаты деятельности которых не удовлетворительны;
• -- постоянное обучение государственных служащих в целях улучшения результатов их деятельности.

В целом система меритократии направлена на эффективное использование человеческих ресурсов на государственной службе.

Именно эти принципы легли в основу нового Закона "О государственной службе" и подзаконных актов. Но следует особо подчеркнуть, что новое законодательство создавалось как с учетом зарубежного опыта, так и национальных традиций, управленческой культуры. В этом, можно сказать, и заключается уникальность казахстанской модели государственной службы.

К первым положительным итогам можно отнести законодательное закрепление разделения государственных служащих на политических и административных. Это позволило снизить влияние политических процессов на госаппарат и обеспечить правовую защиту административных госслужащих при смене политических назначенцев.

Несомненно, что одним из главных признаков казахстанской модели явился конкурсный отбор при приеме и продвижении по службе. В Казахстане, где раньше прием на госслужбу осуществлялся по анкетным данным или по знакомству, гласные, открытые конкурсы стали заметным явлением в общественной жизни. Наши граждане смогли узнать, какие вакансии, в каком государственном органе имеются, какова заработная плата госслужащих. Информация о реальной заработной плате госслужащих особенно ощутимо нанесла удар по сложившемуся в обществе стереотипу, что чиновники живут припеваючи.

Характеризуя в целом казахстанскую государственную службу, необходимо отметить, что за 1999-2001 годы 1/3 или около 20 тыс. госслужащих пришли в госаппарат по конкурсу. Средний возраст госслужащего составляет 38,5 лет, средний стаж госслужбы -- 9 лет 2 месяца, средний стаж пребывания в должности -- 3 года. По состоянию на 1 октября 2001г. государственных служащих в Республике Казахстан -- 63860 чел., в том числе политических -- 2973 (или 4,7%), административных -- 60887 чел. (89,5%).

Приведу немного статистики по конкурсному отбору. Только за 2000 год госорганами Республики было объявлено 16493 вакансии, в конкурсах принял участие 35441 кандидат, число победителей конкурсов составило 13136 человек, из них женщин -- 6461.

По итогам трех кварталов 2001 года картина конкурсного отбора выглядит следующим образом: объявлено вакансий -- 5599, принял участие 12701 кандидат, в том числе женщин -- 6718 чел., победителями стали 5055 чел., из них женщин -- 2225 человек. Как видите, женщины активно принимают участие в конкурсах, поэтому их доля в общем количестве госслужащих составляет 54,5% или 34829 чел. Анализ приведенных данных показывает, что система конкурсного отбора стала более объективной и способствует отбору на государственную службу наиболее достойных кандидатов. Около половины из них составляют женщины. Таким образом, нам удается удерживать гендерный баланс на госслужбе.

На сегодняшний день подавляющее большинство госслужащих -- 72,6% имеют высшее образование, среднее профессиональное -- 23,6%, среднее -- 3,7%, имеют ученые степени -- 1,4%.

По национальному составу можно отметить, что представители свыше 45 национальностей трудятся на государственной службе Казахстана.

Приведенные характеристики свидетельствуют о высоком потенциале казахстанской государственной службы. Особенно радует, что на государственную службу все больше приходят молодые люди, патриотичные, получившие современные знания, стремящиеся внести свой посильный вклад на благо Отечества.

Создание системы дистанционного тестирования, когда из Астаны можно протестировать любого гражданина, поступающего на госслужбу, а также сами тесты можно смело отнести к достоинствам нашей модели.

Без системы контроля за соблюдением законодательства о государственной службе и антикоррупционной деятельности наше Агентство сейчас представить невозможно. Мы убедились, что проверки госорганов не только необходимы в целях устранения нарушений, но также они несут в себе мощный воспитательный заряд. Поэтому одной из главных задач мы видим создание системы правового всеобуча. На это направлена наша совместная работа с акимами областей, городов Астаны и Алматы по созданию региональных центров обучения госслужащих. Мы стремимся не только повышать профессионализм государственных служащих через систему переподготовки и повышения квалификации кадров, но и создать такие условия, при которых без прохождения обучения госслужащий не сможет претендовать на положительные результаты аттестации и продвижение по службе.

Создание в Астане по инициативе Президента страны в ближайшей перспективе Евразийского Центра обучения госслужащих позволит не только получать информацию о мировых тенденциях в госслужбе, обучать высших должностных лиц из Казахстана и стран СНГ, но и подготовить преподавателей для региональных центров обучения, а также создать современные обучающие программы.

Это лишь то немногое, что удалось сделать Агентству за три с небольшим года, но, по мнению международных экспертов, Казахстан добился большого прогресса в реформировании государственной службы. Международные эксперты отмечают, что успех реформы государственной службы в Казахстане стал возможен благодаря целенаправленной политике руководства страны и институциональному оформлению реформы государственной службы.

Нашими подходами в вопросах реформы государственной службы интересуются как страны СНГ (Россия, Беларусь, Украина, Кыргызстан, Таджикистан, Азербайджан и другие), так и другие страны.

Высокая оценка законодательства о государственной службе и усилий, предпринятых Агентством, направленных на демократизацию отношений на государственной службе была дана участниками международного "Круглого стола" "Реформа государственной службы - опыт переходных стран", состоявшегося 16-17 ноября 2000 г. в г. Алматы. Участники форума, представлявшие страны Западной и Восточной Европы, Прибалтики и Центральной Азии отметили, что нигде в СНГ нет структуры, подобной Агентству Республики Казахстан по делам государственной службы и такой целостной демократической законодательной базы.

Несмотря на столь высокую оценку казахстанской государственной службы, для нас наиболее важным является мнение самих государственных служащих, и я хотел бы в этой связи немного остановиться на наших подходах по дальнейшему реформированию государственной службы.

Многочисленные встречи с коллективами министерств и ведомств, региональных органов управления, их обращения, предложения по совершенствованию государственной службы поставили перед нами новые задачи, поэтому сейчас, когда наша модель государственной службы функционирует больше полутора лет, можно с уверенностью сказать, что совершенствование государственной службы -- процесс длительный и требующий постоянного внимания.

Изучив предложения госслужащих, Агентство внесло ряд изменений в Закон "О государственной службе" и подзаконные акты. Характер поправок полностью отражает мнения госслужащих. Например, по Закону "О государственной службе" опубликование объявлений о проведении конкурса было предусмотрено только в официальных изданиях республиканских средств массовой информации, вследствие чего создается большая очередь на публикацию. Анализ показал, что на должности областного и нижестоящих уровней практически нет претендентов из других областей. В связи с этим, Агентство внесло предложение в Закон "О государственной службе", разрешающее публикацию объявлений и в местных изданиях. Это позволило оперативно проводить конкурсы на местах и существенно экономить бюджетные средства.

Указом Президента Республики Казахстан от 11 мая 2001г. "О внесении изменений и дополнений в некоторые указы Президента Республики Казахстан" были внесены поправки в Указы: "Об утверждении Положения о порядке прохождения государственной службы", "Об утверждении Положения о кадровом резерве для занятия должностей административных государственных служащих", "Об утверждении Правил проведения аттестации административных государственных служащих", направленные на четкую регламентацию процедур прохождения государственной службы чиновниками.

Как показал проведенный нами анализ, институт "временно исполняющих обязанности" не оправдал себя. Ни для кого не являлось секретом, что лица, временно исполнявшие обязанности, как правило, и рекомендовались конкурсными комиссиями на соответствующие вакантные должности. Таким образом, конкурсный процесс превращался в формальную процедуру с заведомо известным исходом, что вызывало законное возмущение у значительной части граждан, участвовавших в конкурсах. В соответствии с поправкой, теперь руководитель государственного органа, в случае служебной необходимости в период создания государственного органа, имеет право принять на работу лиц на срок не более трех месяцев для временного исполнения обязанностей, предусмотренных вакантной административной должностью, при условии обязательного опубликования объявления о проведении конкурса на ее занятие. Численность таких лиц не должна превышать 20 процентов штатной численности государственного органа.

Поправки в Указ Президента Республики Казахстан "Об утверждении Положения о кадровом резерве для занятия должностей административных государственных служащих" существенно повысили роль и востребованность кадрового резерва.

• - Так, уполномоченный орган имеет право по заявлению резервиста перевести его в кадровый резерв для занятия должностей нижестоящей категории в пределах одной группы категорий должностей при условии его соответствия квалификационным требованиям.
• - Если в результате конкурса не был выявлен кандидат для занятия вакантной должности, никто из участников конкурса не может быть рекомендован для зачисления в кадровый резерв.
• - Право быть зачисленным в кадровый резерв на соответствующие категории должностей для граждан возникает с момента завершения обучения по государственным программам подготовки и переподготовки государственных служащих на основании государственного заказа и сохраняется за ними в течение трех месяцев.
• - Государственный орган при принятии решения о занятии вакантной административной должности резервистом в первую очередь рассматривает кандидатуры лиц, ранее зачисленных в кадровый резерв по рекомендации конкурсной комиссии данного государственного органа.
• - В случае, если в кадровом резерве отсутствуют резервисты по данной категории должностей или соответствующие квалификационным требованиям для вакантной должности, установленным государственным органом, или же результаты собеседования с резервистом являются неудовлетворительными, государственный орган имеет право провести конкурс.

В соответствии с поправками, внесенными в Указ Президента Республики Казахстан "Об утверждении Правил проведения аттестации административных государственных служащих":

• - Служащие проходят аттестацию по истечении каждых последующих трех лет пребывания на государственной службе, но не ранее шести месяцев со дня занятия данной должности. При этом аттестация должна быть проведена не позднее шести месяцев со дня наступления указанного срока.
• - Пребывание на государственной службе считается непрерывным, когда со дня увольнения государственного служащего из одного государственного органа и до дня назначения его в другой государственный орган не прошло более трех месяцев, при условии отсутствия у него за указанный период трудовых отношений с иными юридическими (за исключением государственных органов) и физическими лицами.

Для обеспечения максимальной прозрачности и объективности конкурсных процедур в Министерстве юстиции зарегистрирован приказ Председателя Агентства, согласно которому на первом этапе конкурса принятие решения о допуске кандидата к тестированию оформляется протоколом, подписанным членами конкурсной комиссии, а на последнем этапе -- результаты собеседования с кандидатом заносятся в протокол, который подписывает сам участник конкурса. С целью пресечения возможности злоупотреблений срок прохождения повторного тестирования был увеличен до 3-х месяцев (ранее этот срок составлял 1 месяц).

Учитывая реальную ситуацию, сложившуюся на местах, для низовых категорий должностей в областных, районных и сельских госорганах были упрощены требования к образовательному уровню, чтобы выпускники колледжей, училищ также имели возможность реализовывать себя на государственной службе.

Концепция предполагает институциональное развитие управления кадрами государственной службы в регионах, дальнейшее совершенствование деятельности Академии государственной службы при Президенте Республики Казахстан и расширение межгосударственных связей в сфере подготовки государственных служащих с целью формирования единой системы обучения государственных служащих.

Предполагается, что центром инфраструктуры обучения станет Академия государственной службы, которая будет осуществлять подготовку кадров для высшего управленческого звена по элитным программам. В этих целях Агентство приступило к разработке единых стандартов обучения госслужащих. Отбор соответствующих учебных заведений и размещение государственного заказа будет осуществляться только на конкурсной основе.

Агентством и его территориальными органами совместно с акимами областей ведется работа по созданию региональной сети центров по обучению государственных служащих и на сегодняшний день создано 14 обучающих центров.

Они призваны осуществлять повышение квалификации государственных служащих в соответствии с потребностями местных государственных органов. К разработке обучающих программ и методических пособий для региональных обучающих центров привлечены силы Академии государственной службы и региональных высших учебных заведений.

Одной из самых острых проблем является отсутствие квалифицированных преподавателей и программ, рассчитанных на различные категории государственных служащих. Для решения данной проблемы Агентство приступило к созданию (по аналогии с Объединенным Венским Институтом) Евразийского центра обучения государственных служащих на базе Евразийского университета в г. Астане. В настоящее время данный проект одобрен Европейской комиссией, которая намерена выделить 3 млн. евро на 3 года для Евразийского центра обучения госслужащих в Астане.

Данные средства будут выделяться на грантовой (безвозмездной) основе на следующие программы:

Первая программа -- это создание так называемой системы "обучения обучающих". Для этого в Казахстане будут отобраны 21 человек на жесткой конкурсной основе и направлены в Германию, Англию, Ирландию для обучения наукам государственного менеджмента и современным методам преподавания. По завершению курсов эти преподаватели вернутся в Астану со своими иностранными профессорами для организации учебных курсов в Астане для преподавателей областных центров обучения госслужащих. Эти преподаватели будут отбираться также на конкурсной основе. Далее, после завершения курсов в Астане, преподаватели областных центров будут обучать преподавателей из районов и госслужащих на местах. Таким образом, планируется оперативно обеспечить все региональные центры обучения госслужащих квалифицированными преподавателями и современными курсами.

Вторая программа предусматривает приглашение ведущих профессоров Европы для проведения обучающих семинаров для госслужащих Казахстана, Центральной Азии, Кавказа и прилегающих областей России (министров, акимов, губернаторов и др.). При этом расходы, связанные с командированием госслужащих в Астану, будет осуществлять Европейская Комиссия через свои страновые программы ТАСИС.

Необходимо подчеркнуть, что Европейская Комиссия, рассматривая возможности открытия данного центра в России, Киргизии, Армении, Грузии, остановила свой выбор именно на Астане, благодаря высокому международному авторитету нашего Президента Н.А. Назарбаева и проделанным Казахстаном реформам в сфере государственной службы, а также прекрасным возможностям и условиям Евразийского университета имени Л.Н. Гумилева. Надеюсь, что и преподаватели Вашей Академии также смогут оказать нам действенную помощь в деле обучения казахстанских государственных служащих.

Сейчас активно развиваются международные контакты Агентства с министерствами по делам госслужбы и обучающими центрами Франции, Испании, России, США, Великобритании, Японии и других стран. Поддерживаются взаимоотношения с ведущими обучающими организациями, такими как Европейский институт государственного управления, INTERMAN (Европейский фонд развития менеджмента), Объединенный Венский Институт (ОВИ), Национальный Институт Государственного Администрирования Испании (INAP).

В целях обеспечения мониторинга и повышения эффективности обучения госслужащих за рубежом Агентством разработаны, утверждены и зарегистрированы в Министерстве юстиции "Правила направления государственных служащих на подготовку, переподготовку и повышение квалификации за рубеж". В соответствии с международной практикой, Правила предписывают государственным органам производить отбор госслужащих и направлять их за рубеж на повышение квалификации гласно, на конкурсной основе и с учетом личных заслуг кандидатов. При этом каждая кандидатура, рекомендованная госорганом к обучению за рубежом, должна пройти процедуру согласования в Агентстве.

Агентством завершается внедрение Республиканской информационной системы управления кадрами государственной службы, которая станет эффективным инструментом проведения процедур конкурсного отбора и аттестации, кадрового менеджмента, мониторинга и определения текущего состояния государственной службы.

Кроме того, завершается разработка и внедрение системы оценки эффективности кадрового менеджмента в самих государственных органах. Этот механизм, построенный на рейтинговой системе, позволит оценивать деятельность кадровых служб и дисциплинарных комиссий, определять потребности государственной службы в укреплении кадрового менеджмента в отраслевом и региональном аспекте.

Одними из приоритетных направлений в работе Агентства сейчас являются осуществление контроля за соблюдением законодательства о государственной службе и борьба с коррупционными правонарушениями на государственной службе.

За 9 месяцев 2001г. Агентством и его территориальными подразделениями проведено 1244 проверки по вопросам соблюдения законодательства о государственной службе и о борьбе с коррупцией, по результатам которых выявлено 8593 нарушения. По нашим данным, самыми распространенными видами нарушений являются: не прохождение госслужащими обязательной специальной проверки, нарушение Порядка принятия присяги государственного служащего, Правил наложения дисциплинарных взысканий, Правил проведения конкурса, а также несвоевременная сдача деклараций о доходах и имуществе.

По результатам проверок Агентства за 9 месяцев 2001г. 367 государственных служащих привлечены к дисциплинарной ответственности. Практика показала, что зачастую такие правонарушения совершаются госслужащими из-за незнания элементарных норм законодательства.

Поэтому мы считаем, что на данном этапе реформирования госслужбы необходимо активизировать работу по правовой пропаганде на местах с обязательным привлечением к ней общественности и СМИ. Для обеспечения мобильной связи с общественностью в Агентстве установлены телефон и пейджер доверия, куда может обратиться любой человек, имеющий информацию о коррупционных правонарушениях государственных служащих.

Мы считаем, что создание эффективной системы контроля за соблюдением законодательства, активизация работы Дисциплинарных Советов в областях, обучение антикоррупционному поведению чиновников, широкая гласность и институт жалоб, доступность к гражданам позволят сократить саму возможность совершения коррупционных правонарушений.

Особого внимания требуют вопросы социального обеспечения и правовой защиты государственных служащих, которые на данном этапе реформы приобрели актуальный характер. Мы понимаем, что без реформирования системы социального обеспечения государственных служащих, повышения их заработной платы сформировать компетентный и преданный делу государственный аппарат будет невыполнимой задачей. Поэтому я хотел бы подробнее остановиться на наших подходах к решению данной проблемы, часть из которых уже реализована.

• 1. Агентством в 2000 году были внесены предложения в разработанный Правительством Индикативный План социально-экономического развития Республики Казахстан на 2000-2005 гг., направленные на поэтапное повышение заработной платы государственным служащим в ближайшие годы. Необходимо, чтобы каждый государственный служащий видел свою перспективу, был уверен в своем будущем, знал, что его труд будет справедливо оценен обществом и государством.
• 2. Согласно Указу Президента страны о системе оплаты труда, руководители госорганов были вправе устанавливать премии и надбавки лишь при наличии экономии по фонду оплаты труда. Однако многие госорганы вынуждены (исходя из служебной необходимости) комплектовать все штатные должности, вследствие чего складывается несущественная экономия по фонду оплаты, не позволяющая премировать служащих. В этой связи нами было внесено предложение о создании механизма премирования работников не только за счет экономии по фонду оплаты труда, но и по административным расходам. Соответствующий Указ Президента был подписан 25 марта 2001 г. Принятие Указа, во-первых, создает дополнительный источник материального стимулирования работников, и, во-вторых, будет способствовать заинтересованности всех госслужащих к более экономному и хозяйственному расходованию средств на административные расходы.
• 3. В развитие данного Указа 29 августа текущего года за № 1127 Правительством принято Постановление "Об утверждении Правил премирования, оказания материальной помощи и установления надбавок к должностным окладам работников органов Республики Казахстан за счет экономии средств, предусмотренных на содержание соответствующего органа по смете".

В Правилах дан подробный перечень видов расходов, за счет экономии которых возможно производить доплаты. Согласно Правилам, руководители органов по письменному представлению руководителей самостоятельных структурных подразделений вправе устанавливать надбавки отличившимся работникам в размере до 50% от должностного оклада. Премирование, оказание материальной помощи и установление надбавок осуществляются за счет экономии в течение года, не более 30% от общего объема сэкономленных средств, а в декабре -- в полном объеме сэкономленных средств за год.

4. Агентством совместно с проектом ТАСИС "Административная реформа в Казахстане" ведется работа по переходу на новую систему оплаты труда госслужащих, основанную на методе факторно-балльной оценки должностей, широко применяемом на Западе.

Проведенный на примере трехсот должностей в центральных и территориальных государственных органах пилотный проект позволил проверить верность методологии, определить пути перехода к полной оценке должностей. 13

С учетом особенностей казахстанской модели государственной службы были отобраны следующие факторы: образование и подготовка (знания), опыт (умения и навыки), сложность (комплексность), работы, характер выполняемых функций, контакты, подконтрольность и самостоятельность, особые условия (языковые требования, в том числе: государственный язык, официальный язык, иностранный язык, компьютерные навыки), ответственность по руководству и контролю.

Для оценки государственного языка мы предлагаем ввести три уровня владения им: первый - знания на уровне простого общения, второй - на уровне делового общения и третий - когда госслужащий использует государственный язык для подготовки официальных документов. Полагаем, что введение требования владения государственным языком создаст дополнительный стимул для чиновников и позволит постепенно внедрить государственный язык во всех государственных органах на всех уровнях управления.

Руководством страны было одобрено предложение о проведении эксперимента в Министерстве экономики и торговли и в госорганах Атырауской области. Мы полагаем, что эксперимент по внедрению метода факторно-балльной оценки должностей даст возможность провести функциональный анализ должностей, сократить дублирующие и промежуточные должности и в рамках существующего бюджетного финансирования, не снижая окладов верхних уровней категорий, повысить заработную плату государственных служащих нижних и средних категорий.

Необходимо отметить, что казахстанская методология факторно-балльной оценки должностей, разработанная Агентством совместно с проектом ТАСИС очень заинтересовала испанских специалистов.

Процессы демократизации общества не обошли стороной и государственную службу. В марте текущего года по инициативе государственных служащих, при содействии Администрации Президента и Агентства, было создано Республиканское общественное объединение -- Ассоциация содействия государственной службе Казахстана. Примечательно, что аналогичные образования созданы и активно работают в западных странах.

Цели Ассоциации во многом совпадают с нашими взглядами: здесь и содействие справедливому карьерному росту государственных служащих, установление конструктивного диалога между населением и госорганами, осуществление общественного мониторинга и оценки выполнения законодательства о государственной службе, содействие совершенствованию работы государственного аппарата и предупреждение коррупции. Уже создано и зарегистрировано 13 филиалов Ассоциации. Мы вправе ожидать, что члены Ассоциации примут активное участие в реформировании государственной службы на демократических началах.

Таким образом, изучение как отечественного опыта, так и опыта зарубежных систем государственной службы показывает, что ориентиры выбраны правильно, и мы движемся в верном направлении. Успешное реформирование казахстанской государственной службы -- результат согласованной и эффективной работы Администрации Президента, депутатов Сената и Мажилиса Парламента Республики Казахстан, Правительства, Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы, а также руководителей госорганов и самих госслужащих.

На сегодня завершен сбор всех данных и информации, с учетом которых методика оценки дорабатывается. Здесь мы руководствуемся необходимостью апробации данной методики.

Оценка управления персоналом государственной службы производилась по таким критериям, как укомплектованность штата, качество квалификационных требований (по образованию), сменяемость кадров, ротация кадров "центр - регион", "регион - центр", обучение и развитие персонала, уровень коррумпированности, удовлетворенность госслужащих работой в госоргане, уровень развитости системы управления персоналом в госоргане. По каждому критерию определялись показатели, в соответствии с которыми выставлялись соответствующие баллы. Источниками здесь являлись отчеты государственных органов, статистические данные, сведения, полученные в ходе проведенных госорганами проверок, результаты опросов госслужащих.

Все эти критерии отвечают задаче профессионализации государственной службы. Так, периодическая ротация персонала, о необходимости которой в начале нынешнего года говорил Президент, является важным подспорьем в карьерном росте госслужащих. Ведь она позволяет повысить трудовую мотивацию, расширяет кругозор госслужащего. Оценка по данному критерию определяется по показателю "доля госслужащих, назначенных в порядке перевода из центра в регион, из региона в центр, от штатной численности".

В свою очередь предметом оценки по критерию "удовлетворенность госслужащих работой в госоргане" является уровень удовлетворенности возможностями карьерного роста, системой мотивации и поощрения. Оценка по этому критерию осуществлялась путем проведения анкетного опроса.

В целом оценка управления персоналом на госслужбе - обязательный механизм, требуемый постоянного отслеживания и оценки того, каких мы достигли результатов в деле улучшения процедуры поступления на государственную службу, управления человеческими ресурсами на госслужбе.

Важная роль в управлении персоналом государственной службы должна отводиться кадровым подразделениям. Непосредственные их задачи в современных условиях - формирование качественного персонала и стратегическое планирование процесса управления человеческими ресурсами.

В то же время практический опыт показывает, что управление персоналом нельзя сводить к ограниченному набору действий, которые традиционно выполняют кадровые службы государственных органов.

Необходимо преодоление стереотипов о таких службах. Их деятельность не должна ограничиваться простым учетом кадров. Руководители этих структурных подразделений должны реально управлять кадрами в рамках своих ведомств. Речь идет о том, чтобы управление человеческими ресурсами в госорганах поставить на более высокий организационный уровень.

Считаем необходимым сосредоточить внимание кадровых служб на таких направлениях, как анализ кадровых потребностей, обучение, мотивация и планирование карьеры сотрудников, осуществление регулярного мониторинга кадровых процессов. Успешное решение этих задач прямо связано с оценкой эффективности деятельности государственных органов. Эти меры в целом направлены на привлечение на государственную службу грамотных, профессиональных и подготовленных специалистов. Конечно, добиться такого положения дел, при котором налогоплательщики были бы довольны содержащимися за их счет госслужащими, весьма не просто. Но все же к такому положению нужно стремиться.

Указ Главы государства по Системе ежегодной оценки государственных органов задействует важный механизм по повышению эффективности работы госорганов. Многое в этом смысле зависит от уровня управления персоналом, выяснения реального потенциала государственного аппарата. Это тем более необходимо сейчас, когда активизация "человеческого фактора", рациональное использование кадрового потенциала страны становятся одной из первоочередных стратегических задач государства.

В условиях совершенствования системы государственной службы работа с персоналом неизбежно будет меняться. Управление персоналом станет все меньше основываться на административных методах и все в большей степени начнет ориентироваться на осознанную кадровую политику. Таким образом, идет формирование новой модели государственной службы.

Введение………………………………………………………………………………………...3

1. Модели организации государственной службы………………………………………….4
2. Становление государственной службы Франции………………………………………..7
3. Карьерная организация прохождения государственной службы……………………...10
4. Развитие нового механизма отношений чиновников с гражданским обществом……19

Заключение……………………………………………………………………………………22

Литература…………………………………………………………………………………….23

Введение

Актуальность изучения опыта организации и функционирования государственной службы в зарубежных странах обусловлены возрастанием роли государственного управления в осуществлении идущих в России социально-демократических преобразований. Изменение роли и места страны на мировой арене, сложная социально-экономическая и политическая ситуации в России ведут к усилению государственных начал в жизнедеятельности общества.

Необходимость повышения социальной ответственности государственной службы и эффективности профессиональной деятельности государственных служащих влекут за собой актуальность изучения позитивного опыта организации и функционирования зарубежной государственной службы. При этом использование практики административного управления в зарубежных странах не должно игнорировать специфику развития Российского государства, особенности, условия, факторы национальной государственно-служебной деятельности.

Значение имеет определение адаптивных элементов эффективного государственного управления, использование инновационных технологий и механизмов управленческой деятельности, что в конечном счете может способствовать разработке и реализации концептуальной модели современной российской государственной службы.

В мире существуют различные традиции организации государственно-служебной деятельности. Поэтому теоретический и практический интерес представляет опыт тех стран, государственная служба которых функционирует эффективно, и авторитет служащих в обществе достаточно высок. Таковыми в настоящее время являются развитые страны, в том числе Франция.

С учетом этого стоит рассмотреть исторические тенденции развития государственной службы Франции – модель ее организации, а также современные проблемы реформирования и повышение эффективности государственной службы за рубежом.

1. Модели организации государственной службы.

Традиционно государство выполняет три вида задач: во-первых, задачу исполнения властных, судебных, оборонных, внешнеполитических, валютно-денежных, налоговых функций, функции обеспечения общественной безопасности, разработки законов и контроля за их исполнением и др. Во-вторых, задачу разработки долговременной стратегии развития, выработки и реализации социально-экономических программ и распространения социальной информации. В-третьих, задачу предоставления услуг, обеспечения образования, профессиональной подготовки, здравоохранения и пр. Выполнение первых двух задач является неизменным для государственных органов власти. Реализация третьей функции – предоставление услуг – постепенно передается другим социальным институтам: органам местного самоуправления, общественным организациям или частным предприятиям.

В современном мире существуют различные системы государственной службы. Каждое общество вырабатывает свое собственное понимание функций государства в зависимости от социальных характеристик, национальной философии, менталитета и идеологии, верований и традиций. В то же время, несмотря на многообразие общественного обустройства стран, прослеживаются некоторые сходные черты, определенная политическая и культурная взаимосвязь. Это проявляется в общеправовых и общегосударственных тенденциях развития общества. Объективные анализ позволяет оценить степень общего и специфического в политическом, экономическом, научно-техническом, экологическом развитии стран и регионов.

В структуре государственной службы зарубежных стран, правовой регламентации и развитии законодательства по вопросам государственной службы исследователи выделяют следующие административно-правовые системы:

1) континентальная или романо-германская традиция, представленная преимущественно европейскими государствами, странами Латинской Америки, Ближнего Востока;

2) англо-саксонская или система общего права, к которой относятся англоязычные страны и косвенно все государства Британского Содружества;

3) административно-правовая система стран исламской ориентации;

4) система коллективного права, куда входят Куба, КНР и косвенно бывшие страны социалистической ориентации.

Особенности становления и функционирования государственной службы в странах различных государственно-административных систем во многом определяются самой спецификой развития государства и права. Так, романо-германская система объединяет разновидности права, вытекающие из римского права и античных времен. Римская правовая мысль отличалась высокой и технически разработанной юридической системой. Дополняясь с XII века за счет германских обычаев, исследований средневековых теологов, принципов философии естественного права, романно-германская правовая система и соотвественно законодательство о государственной службе характеризуется в настоящее время тесной взаимосвязью различных законодательств как с точки зрения общего концептуального развития, так и в поане юридической техники. Система органов государственного управления отличается сильной централизацией, высокой правовой культурой.

Романо-германская административно-правовая система характеризуется тенденцией к кодификации норм, стремлением к простоте и точности. Государственную службу романно-германских стран можно отнести к «карьерному» типу, характеризующемуся детальной проработкой нормативно-правовых актов, подробной регламентацией повседневной деятельности чиновников, функционированием государственной службы по принципу иерархичности, кастовости и верноподданности государству.

Англо-саксонская система права объединяет государства и законодательства, порожденные и вытекающие из права, разработанного в Англии королевскими судебными инстанциями со времен норманнского завоевания (1066 г.). В англо-саксонской системе ключевую роль играют судебная практика и вопросы процедуры. Исторически административное право этих стран развивалось с преобладающей ролью судебной практики и неписанной нормы.

Английская система государственного управления представляет собой альтернативу иерархическо-карьерной романо-германской модели. Сама административная культура государственной службы ориентируется в большей степени на индивидуальные решения, общие положения являются производными от личностных моментов. Большое внимание этой правовой системе уделяется также этическому фактору деятельности государственных служащих. В англоязычных странах сильнее традиция своеобразной «безгосударственности», государственная власть носит многосоставной и плюралистический характер.

Система исламского права представляет собой наиболее яркую иллюстрацию религиозного права. При этом исламское право и государственная служба являются неотъемлемой частью исламской религии. Основным законодательным источником является Коран, священная книга мусульман, рассматриваемый ими гораздо шире, чем сборник божественных установлений. Основной характеристикой административно-правового регулирования деятельности чиновников в этой системе является ориентация на определение обязанностей служащих-верующих при второстепенном значении признаваемых за гражданином социальных прерогатив.

Исламское право во многом носит архаичный характер, но в то же время оно способно гибко адаптироваться к нравственной эволюции и техническому прогрессу.

Система коллективного права занимает особое положение среди прочих административных систем. Она появилась после Октябрьской революции 1917 года в России, является некоторым изменением права, относящегося изначально к романо-германской системе. Система коллективного права существовала в СССР на протяжении XX века, после Второй мировой войны распространилась на страны Центральной Европы. В конце 80-х гг. в этих странах кардинально изменились социальные институты жизнеустройства, но сама система государственной службы еще функционирует.

В этой модели государственной службы коллективное право рассматривается как основной инструмент экономической организации и воспитания граждан. Юридический порядок носит более политизированный, централизованный и принудительный характер. Государственная служба этих стран основывается на принципах партийности, номенклатуры, административной иерархии централизма. Деятельность чиновников регламентирована партийными решениями, а административная деятельность носит несколько подчиненный по сравнению с партийной деятельностью характер.

2. Становление государственной службы Франции

Французская модель организации государственной службы в соответствие с доминирующей легалистской традицией отличается тщательно разработанным законодательством, регулирующим государственную службу. Во французской концепции государства как единой централизованной административной системы, обеспечивающей эффективное управление страной из столицы, использована в качестве образца Римская империя. Принципы организации жизнедеятельности и функционирования государственных органов были заимствованы и развиты средневековыми французскими легистами.

Традиция сильного централизованного государства нашла свое отражение во времена абсолютной монархии (XVI - XVIII вв.), когда рост городской промышленности и торговли достиг значительных размеров. Важные сдвиги в социально-экономических отношениях, начавшийся процесс формирования единого общенационального рынка обусловил существенные изменения в государстве.

Процесс оформления сословно-представительной монархии начался с усилением королевской власти, которая нуждалась в соответствующем государственном аппарате. Возникли органы государственного управления, Государственный совет, Счетная палата и др. Должностные лица, составившие основные кадры управления, как правило, были людьми незнатными, обязанными своим возвышением королю. Среди них наиболее влиятельными были легисты, последовательные сторонники централизации и усиления королевской власти. Отношения вассалитета постепенно сменяются централизованным многозвенным бюрократическим аппаратом и на местном уровне государственного устройства. Эта тенденция нашла свое продолжение в XVII веке – во время правления Ришелье, и позже во время правления Людовика XIV .

Организация французской административной системы в ее сегодняшнем виде основывается на структурах, появившихся после Революции 1789 года и во времена Первой империи. Общий вектора государственного управления был направлен в сторону централизации. В период консульства Наполеона централизация государства достигла крайней степени. Государство было разделено на департаменты, во главе которых стояли назначаемые из центра префекты, коммунальные округа были подчинены суперпрефектам.

Характерно, что впоследствии парламентские выборы и частая смена кабинетов не затрагивали основную часть государственного аппарата, который осуществлял текущее управление страной. Изменения также практически не касались местного управления. Во Франции действовала традиция, согласно которой чиновники остаются, несмотря на все изменения политических режимов.

Таким образом, Франция имеет традиционную сильную, сплоченную, организованную государственную службу. Суть французской государственной службы заключается в том, что это закрытая и подробно регламентированная система администрирования, главными принципами которой являются иерархичность, кастовость чиновников, верноподданность государству. Основные принципы функционирования государственной службы остаются актуальными и в настоящее время. Хотя за годы после 1789 года в стране изменилось около 15 различных политических режимов, значение чиновников в практике функционирования государственного аппарата остается по-прежнему высоким.

«Закон об общем статусе чиновников», принятый в 1946 году в период максимального влияния в стране социалистов, не изменил отношения к чиновникам, в нем упорядочивалась система оплаты чиновников, устанавливалась структура публичной службы, вводились соотносимые ранги государственных служащих в различных ведомствах. В Конституции 1958 года нашли отражение взгляды Ш. де Голля о значимости института государственной службы, как одной из важнейших основ Пятой Республики. В 1959 году был принят новый ордонанс о статусе чиновников, согласно которому усиливалась иерархичность и подчиненность чиновников.

Для чиновников был создан особый правовой статус. Одна из отправных позиций, сформулированная Государственным советом, сводится к тому, что государство может создавать любые управленческие учреждения, которые сочтет необходимыми, и имеет право предоставлять персоналу привилегии для обеспечения их деятельности. Администрация рассматривается как особая социальная функция, а сам чиновник является специальным агентом власти. Конституция 1958 года усилила тенденции укрепления исполнительной власти.

В последнее десятилетие XX

3. Карьерная организация прохождения государственной службы

Система государственной службы, функционирующая во Франции, основывается на принципе специфичности деятельности государственной администрации, что требует наличия профессионального персонала. Служащий, получивший специальную подготовку, поднимается по служебной лестнице в соответствии с определенными механизмами карьерного продвижения. Такая система организации государственной службы получила название «система карьеры» или «система закрытой государственной службы».

Концепция карьеры имеет серьезное идеологическое обоснование: она основана на понимании государственной службы как специфичной профессии, требующей полной отдачи в служении государству. Карьера характеризуется гарантией занятости для служащих, а также профессиональной мобильностью на все время прохождения службы.

Французское законодательство полно и четко регламентирует организацию государственной службы в стране. Ее основные принципы закреплены в Конституции от 4 октября 1988 года, которая содержит базовые положения. Конституция закрепляет разделение компетенции парламента и правительства по разработке норм, применяемых к чиновникам. Статья 34 Конституции относит «установление категорий публичных учреждений» и «основных гарантий, предоставляемых гражданским и военным государственным служащим» к компетенции парламента. Декларация прав человека и гражданина провозглашает принцип равного доступа граждан к публичной службе. Правовой основой организации и функционирования государственной службы Франции является «Общий статус публичной службы», который включает четыре закона:

• Закон от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях чиновников;
• Закон от 11 января 1984 года, содержащий положения о государственной публичной службе;
• Закон от 26 января 1984 года, регламентирующий местную публичную службу;
• Закон от 9 января 1986 года, содержащий положения статута о государственной медицинской службе.

Некоторые виды государственной службы регулируются особыми и специальными статутами, которые принимаются декретом Государственного совета после консультаций с Высшим советом центральной государственной службы. Дополнительным источником права являются также решения Конституционного совета и административных судов. Общий статут государственной службы относится ко всем служащим независимо от их должности или ранга в административной иерархии. Кроме общего статута существуют особые статуты, которые конкретизируют деятельность служащих особых административных органов.

Французское законодательство проводит различие между государственной и местной службами. Во французском законодательстве отсутствует определение понятия «государственный служащий»: Закон от 13 июля 1983 года определяет круг лиц, обладающих статусом чиновника. К ним относятся служащие центральной государственной администрации и администрации регионов, департаментов, коммун и их учреждений, за исключением служащих палат парламента и судей общих судов.

Правовая доктрина и административная практика различают понятия «служащий» и «чиновник». Государственными служащими считаются лица принятые администрацией на работу по контракту; лица, принятые на работу в государственные учреждения, но положение, которых регулируется нормами частного права. Судьи и военнослужащие имеют также особый статус, который близок статусу гражданских служащих. В целом служащий – это «лицо, которое назначено на постоянную должность и введено в штат с определенным званием в иерархии администрации, служб или административных публичных учреждений государства или местных коллективов»

Правовое положение чиновников характеризуется включением на постоянной основе в штата государственного административного органа на должность, соответствующей ее рангу в административной иерархии. Таким образом, временные служащие, стажеры, а также служащие публичных служб промышленного или торгового характера, за исключением директоров и бухгалтеров, не рассматриваются в качестве чиновников.

Основным критерием организационной структуры является уровень квалификации служащих, она является единой для всех административных учреждений. Элементом структуры является совокупность обязанностей, выполняемых одним должностным лицом. Однако само понятие «государственная должность» во французском праве законодательно не определено. Понятие «должность» перекрывается определением понятии «кадр», под которым понимается должности, занятые лицами, зачисленными на службу в одинаковых условиях и имеющие равные права на продвижение по службе. В официальном комментарии «кадр» толкуется как «объединение всех должностей, занятых публичными служащими одинакового ранга и должности». Таким образом, «кадр» означает положение группы людей, занимающих аналогичные должности.

В зависимости от выполняемых функций и условий приема служащие подразделяются на четыре основные категории: A , B , C , D . Каждая категория определяется двумя критериями: уровнем набора и характером исполняемых функций:

• Категория А объединяет чиновников, имеющих диплом о высшем образовании и исполняющих функции по руководству и разработки концепций. К ним относятся атташе, гражданские администраторы, преподаватели среднего и высшего звена;
• Чиновники категории В занимаются исполнительными функциями и нанимаются из числа бакалавров и лиц, имеющих равноценный диплом;
• Категории C и D соответствуют практической работе, куда принимаются лица, со свидетельствами обучения первого цикла и сертификатом о начальном образовании. В 1990 году принято решение о ликвидации категории D .

Как правило, вся карьера чиновника проходит в рамках определенной категории. Каждой категории соответствует индексированная классификация, определяющая минимальный и максимальный оклады входящих в нее чиновников. В категорию А (высшие государственные чиновники) входят 28,4% от общего числа служащих. В категорию В входит – 31,8%. В настоящее время больше всего государственных чиновников начитывается в министерстве национального образования, в Министерстве финансов, в Министерстве внутренних дел. Более 98% государственных чиновников работают в так называемых внешних службах, т.е. в учреждениях исполнительной власти. Территориальная государственная служба насчитывает около 1200 тыс. чел.; государственное здравоохранение – 800 тыс. чел.

При назначении на должность чиновнику присваивается соответствующий чин (класс) – звание, которое дает его обладателю право занимать определенные должности. Присвоение ранга должно основываться на конкретной деятельности чиновника. Каждый чин охватывает несколько ступеней в должностной иерархии. Таким образом, чиновник продвигается по службе путем занятия определенной ступени и повышения в чине. Законодательство Франции установило единую табель классификации персонала, должностей и чинов как для центральной государственной службы, так и для местной службы. Чиновник имеет право перейти из центральной государственной службы в местную с сохранением своего должностного положения.

Французское законодательство содержит полный перечень правовых оснований, по которым человеку может быть отказано в приеме на государственную службу. К ним относятся: отсутствие французского гражданства; недееспособность; лишение гражданских прав; судимость, исключающая возможность работы в государственных органах; несоответствие требований, предъявляемых кодексом национальной службы; физическое состояние, препятствующее выполнению функций.

Прием на государственную службу определяется принципом равенства, закрепленным в ст. 6 Декларации прав человека и гражданина, согласно которому все граждане «в равной мере допускаются ко всем постам, публичным должностям и занятиям сообразно их способностям без каких-либо различий, кроме тех, которые обусловлены их добродетелями и талантами». Законодательно запрещается дискриминация при приеме на работу по признакам пола. Предпочтения мужчинам или женщинам отдается только исходя из специфики прохождения того или иного вида службы. Не допускаются также ограничения при приеме по политическим, религиозным или философским основаниям. Однако особые статусы, касающиеся специфики той или иной службы, которые, как правило, касаются возраста, образования и стажа работы. Так, например, для служащих категории А максимальный возраст при найме должен составлять 35 лет, для категории В и С – 45 лет.

Важнейшим принципом государственной службы является конкурс. Существую три основных вида проведения конкурсов: «внешний» - для лиц, имеющих определенные дипломы; «внутренний» - для чиновников, имеющих стаж государственной службы; смешанный, совмещающих два предыдущих. Закон от 13 июля 1983 года определяет конкурс как способ распределения ограниченного количества должностей на основании экзаменов или проверок. Конкурс проводит независимый коллегиальный орган – жюри, который классифицирует кандидатов по их заслугам для полследующего назначения на должности. Жюри образует государственный орган, обладающий полномочиями назначать на должности. Жюри образует государственный орган, обладающий полномочиями назначать на должности. Характерно, что жюри дает лишь рекомендацию для занятия той или иной должности, окончательное решение принимается органом или лицом, объявившим конкурс. Лицо, получившее назначение, не приобретает автоматически статус чиновника, а получает должность стажера, лишь по истечении испытательного срока происходит назначение на постоянную службу. Законность проведения конкурсов контролирует административный судья. Любой участник конкурса может обжаловать его результаты в административном суде.

Принцип конкурсного отбора является основным во французской государственной службе, но не единственным. Внеконкурсные процедуры набора персонала включают следующие: использование списков пригодности, проведение профессиональных экзаменов, и даже произвольный отбор. Декрет от 24 июля 1985 года определяет перечень высших должностей, назначение на которые производятся по решению правительства. Это политические должности, они включают в себя должности генерального секретаря правительства, директора центральной администрации, префекта и Посла и т. д. Лицо, назначенное по политическим основаниям, не приобретает статуса чиновника, в случае изменения политической ситуации он покидает свою должность.

Во Франции существует определенное различие между обычной карьерой, при которой продвижение по службе касается в равной степени всех лиц, занимающих приблизительно равные позиции, и исключительной карьерой, при которой происходит индивидуальное продвижение по службе. Оба вида карьеры завершаются при достижении предельного возраста. Чиновник может быть назначен на любую должность, соответствующую присвоенному рангу. Вопрос о назначении принимает администрация государственного органа. Продвижение по службе может заключаться либо в повышении жалования без изменения должностного статуса, либо в переводе в более высокий класс. Правила устанавливают среднюю продолжительность времени нахождения в каждом ранге. При этом существенную роль играет система оценки деятельности чиновника.

Исключительная карьера подразумевает ускоренное продвижение в классе или ранге внутри класса. Существую два основных вида функционирования исключительной карьеры. В первом случае руководство администрации создает для своих служащих исключительные условия, предоставляет им возможность подготовки к экзаменам, резервирует для них определенные должности и даже проводит специальные экзамены. Во втором случае практикуется прикомандирование служащих: служащий назначается на службу в международные организации, на правительственные должности, избирается в выборные учреждения или профессиональный союз. При этом за ним сохраняется право на служебное продвижение.

Французское законодательство различает также «активную» государственную службу и иные состояния на государственной службе.

Продвижение чиновника может быть прервано до того, как его служба государству завершена. Это может произойти в случае болезни или получении образования, и носит название резервирование службы. Резервирование службы происходит и тогда, когда работник временно уходит в частное предпринимательство. Чиновник находится в резерве, лишается жалования, стажа работы, но сохраняет право на восстановление своего положения в прежнем статусе. Если по истечении срока резервирования он трижды отказался от предложенных должностей, то, с согласия паритетной административной комиссии, он может быть уволен с должности. На этот случай существует четко проработанные административные процедуры.

Для пребывания на государственной установлены возрастные ограничения. Для карьерных чиновников предельный возраст составляет 60 лет. Для чиновников, занимающих «особые» должности предел установлен в 63 года. Согласно концепции французской государственной службы, карьера чиновника не должно прекращаться до того времени, пока он не получил право на пенсию Пенсионный фонд чиновничества формируется за счет отчислений из жалования (7%) и дотаций государства.

Чиновник продвигается по службе на основе оценки профессиональных качеств по 20-балльной шкале его непосредственным начальником. Руководитель службы обязан ежегодно сообщать чиновнику оценку служебной деятельности. Последний подписывает учетную каточку и вправе вносить в нее свои замечания. Вынесенная оценка может быть обжалована чиновником в административном суде.

После окончания Второй мировой войны во Франции развернулся процесс реформирования государственной службы. Главная проблемы была связана с ориентацией в подборе кадров на работников, имеющих широкую подготовку, или на тех, кто получил звания в одной определенной области. Предпочтение было отдано концепции чиновников с широкой подготовкой. В соответствии с этим каждый чиновник обучается для работы в ведомстве, получает необходимый уровень знаний. Наряду с некоторыми университетами кадры для государственной службы подготавливает высшее педагогическое училище и высшие инженерные училища. Особое место в сознании высших кадров государственной администрации принадлежит Национальной школе администрации, созданной в 1945 году, куда принимаются лица с высшим образованием не старше 26 лет и государственные служащие не старше 30 лет, имеющие стаж работы не менее пяти лет.

Законодательство Франции закрепляет за государственными служащими их права и гарантии. Закон от 13 июля 1983 года гарантирует чиновникам свободу мнений и запрещает проводить различия между чиновниками по политической, религиозной, этнической принадлежности. Запрещено регистрировать в личном деле чиновника сведения о его взглядах и принадлежности к какой-либо политической организации.

Свобода мнений может быть исключена в отношении ряда должностей, занимаемых по решению правительства. Свобода признается только за служащими, выдвигающими кандидатуру на выборах или представляющих профсоюзные организации.

Закон от 13 июля 1983 года гарантирует служащим профсоюзные права. Они могут создавать профсоюзные организации, вступать в них, представлять их интересы. Профсоюзы чиновников имеют право обжалования в судебном порядке нормативные акты, ущемляющие права чиновников. Профсоюзы могут также вести переговоры с правительством относительно оплаты труда, условий организации работы.

Право на забастовку регулируется законодательством. Преамбула Конституции 1946 года устранила запрет на забастовки. Это положение подтверждено в Законе от 13 июля 1983 года. Однако некоторые категории служащих лишены права на забастовку.

При исполнении своих должностных обязанностей чиновники пользуются защитой государства, которое возмещает ущерб, причиненный служащим. Оно обязано также защищать работников от угроз, насилия, оскорблений, насильственных действий. Публичная служба вправе представлять интересы чиновников в суде и требовать возмещения материального ущерба, нанесенного чиновнику.

Каждый служащий имеет право на вознаграждение, которое включает жалование, выплату за содержание жилища, «семейную» прибавку, а также иные выплаты. Размер жалования зависит от звания и занимаемой должности. На чиновников распространяются режимы социального страхования и пенсионного обеспечения. Чиновники имеют право на ежегодные отпуска (до 30) дней, отпуска по болезни, материнству (отцовству), отпуска на профессиональную и профсоюзную подготовку. Уровень заработной платы чиновников центральных и местных органов одинаков. Один раз в два года правительство рассматривает вопрос о размерах вознаграждения чиновников.

Закон от 13 июля 1983 года фиксирует обязанности чиновников, профессиональная деятельность которых должна быть полностью посвящена выполнению служебных обязанностей. Им запрещается занимать какой-либо деятельностью, связанной с получением дохода. Исключения из этого правила возможно с разрешения Государственного совета. Чиновники не могут сами или через своих посредников участвовать в деятельности предприятий, находящихся под контролем администрации, где они работают. Закон предписывает чиновнику соблюдать профессиональную тайну, обязывает их удовлетворять запросы граждан на получение информации. В свей работе государственный служащий обязан строго следовать предписаниям своего руководства, быть беспристрастным и сдержанным.

Любые упущения чиновников при исполнении служебных обязанностей влекут за собой дисциплинарную и гражданскую ответственность, а в ряде случаев и уголовное наказание. Все дисциплинарные взыскания делятся на четыре группы: предупреждение, выговор и отстранение от должности до пяти дней; понижение в должности и временное отстранение от должности на срок до 15 дней; понижение в чине и временное отстранение от должности на срок о шести дней до шести месяцев; увольнение, принудительный вывод на пенсию.

Дисциплинарной властью пользуется орган, назначивший чиновника на должность. При этом любое взыскание налагается только после консультаций с дисциплинарным советом. Решение о взыскании может быть обжаловано чиновником в дисциплинарном апелляционном совете, при этом отстраненный от должности чиновник сохраняет право на жалование и все прочие денежные доплаты. Служащий имеет право для обжалования взыскания обратиться в административный суд. Если в течение четырех месяцев решение о наказании чиновника не принято, он восстанавливается в своей прежней должности.

За некоторые проступки – взяточничество, коррупция, подлог, превышение власти – чиновник несет уголовную ответственность. Например, за злоупотребление доверием со стороны должностных лиц следует наказание тюремным заключением до 10 лет и штрафом. Если ущерб наносится чиновником вследствие его личной ошибки, он привлекается к гражданской ответственности.

Ответственность за проведение политики в области государственной службы несет премьер-министр. Он следит за исполнением положений статуса о государственных служащих. Координацией и выработкой политики занимается Генеральное управление администрации и государственной службы. Управление организует межведомственные конкурсы на замещение должностей, курирует региональные институты администрации, Национальную школу администрации, руководит межведомственными штатами.

Кроме премьер-министра, полномочиями в области государственной службы обладают президент республики и правительство. Ключевую роль в координации всей политики в области государственной службы играет Министерство государственной службы, которое является одним из подразделений секретариата премьер-министра.

Президент назначает на высшие гражданские и военные должности членов Государственного совета, префектов, послов, высших судебных чиновников, профессоров университетов и др. Правительство принимает постановления в отношении политики в области государственной службы, законопроекты, касающиеся положения чиновников, разрабатывает особые статуты административных служб. Министры обладают полномочиями по руководству вверенной им администрации. Особая роль принадлежит министру финансов и экономики, который осуществляет контроль за всеми актами, затрагивающими финансовую сторону деятельности государственной службы.

В соответствии с принципом участия чиновников в самоуправлении существует четыре категории консультативных органов: Высший совет государственной публичной службы, который формируется на паритетной основе из представителей администрации и профсоюзов; паритетные административные комиссии; паритетные технологические комиссии; советы по гигиене и охране труда.

4. Развитие нового механизма отношений чиновников с гражданским обществом

В последние десятилетия XX века перед французской государственной службой встал вопрос о ее модернизации. Необходимость обновления деятельности государственных служащих обусловлена различными причинами: усиление мирового соперничества, вынуждающие страны оптимально использовать государственные ресурсы, в том числе затраты на содержание государственной службы; изменение роли государства, возникновение других субъектов власти (общеевропейские органы управления); активизация деятельности институтов гражданского общества и их участие в управлении.

В целях разработки стратегии реформирования государственной службы правительство Франции образовало Комиссию по реформе государственного аппарата во главе с Ж.-Л. Силикани и профессором Ж. Шевалье. Комиссия была отвественна за план и проведение реформы. Основная цель реформирования была обозначена следующим образом:

• установление новых отношений между государством и его гражданами, основанных на доверии;
• введение новой практики принятия решений в государственных органах.

Более широкая задача реформы заключается в том, чтобы помочь государству адаптироваться к новой деятельности, сохраняя при этом завоевания и ценности государства.

В ходе проведения реформы изменилась концепция государственной службы. Главная идея реформы в области административного устройства заключалась в четком разделении так называемых «стратегических» функций и должностей, охватывающих центральный аппарат, и «оперативных» исполнительских функций, которые возлагаются на периферийные структуры и даже на партнеров из частного сектора.

В специальном рабочем документе, обнародованном в 1996 году, акцент сделан на том, что центральный аппарат не должен заниматься вопросами менеджмента или предоставления услуг. За них должны отвечать оперативные службы. Основная идея реформирования государственной службы является отражением общей тенденции развития государственного аппарата во всех странах Запада.

Реформой предусматривается активное делегирование обязанностей, перераспределение функций и компетенций, а также предоставление децентрализованным службам большей свободы в управлении и использовании своей прибыли. Оперативные функции возлагаются также и на местный уровень власти. Специалисты делаю вывод, что во Франции государство руководствуется логикой сотрудничества партнеров как наиболее эффективного инструмента деятельности. Некоторые государственные службы приватизируются, т. е., не переставая находиться под контролем государства, переходят на рыночные методы работы.

Более высокие требования предъявляются к аппарату центральных министерств, к повышению эффективности его деятельности. Говорится о необходимости усиления дееспособности, расширения компетенции чиновников, связанных с разработкой государственной политики. Таким образом, стратегические функции остаются прерогативой центральной государственной службы.

Повышаются требования к усилению «доступности государственной службы». Так, чиновник французской государственной службы после внесения изменений в Общий статут государственной службы может быть «выходец из государств-членов Европейского экономического союза».

Модернизация нашла свое отражение свое законодательное оформление. Закон от 6 февраля 1992 года утвердил принцип децентрализации и распределения полномочий. Модернизация государственной службы стала одной из приоритетных задач Генеральной дирекции государственного управления. Реформированием стал заниматься сам премьер-министр, который превратил эту задачу в одну из основных для правительства.

Новым фактором развития чиновничества стало усиление факторов мотивации и заинтересованности персонала в конкретных результатах своей деятельности. Руководителям учреждений было рекомендовано использовать систему менеджмента, больше внимания уделяется управленческой культуре. Постепенно происходит изменение шкалы заработной платы и квалификационной сетки. С 1990 года руководителям разрешается пересматривать вознаграждение чиновников за их успешное продвижение по службе и эффективную деятельность.

Значительно большее внимание стало уделяться вопросам этики на государственной службе, повышению моральных стандартов деятельности чиновников. Поскольку поведение чиновников и так тщательно регламентировано, упор был сделан на создание органов, обязанных раскрывать нарушения в этике служащих. В 1993 году был создан Центральный департамент по предотвращению коррупции, в 1994 году – Межминистерская комиссия по распределению контрактов, заключаемых служащими, в 1995 году – Высший совет по этике в национальной политики.

Важной чертой французской государственной службы является ее корпоративность, особенно высших чиновников. Помимо организационно-должностной структуры этот круг людей связывает сознание принадлежности к административной элите государства и долголетние неформальные связи. Принадлежность к высшей элите сохраняется и в том случае, если чиновник переходит на работу в частный сектор. Источниками пополнения элиты являются Национальная школа администрирования, Политическая школа и др.

Заключение

В целом государственная служба большинства стран складывалась на протяжении длительного исторического развития. Основные цели и задачи функционирования государственных органов власти, структура и функции службы определялись требованиями государства и общества в тот или иной исторический период. В большинстве зарубежных стран государственная служба рассматривается как гарант основных демократических ценностей.

В настоящее время государственная служба стран Запада рассматривается как важный инструмент социальных реформ, инициатор инноваций в системе государственного управления. Государственные органы власти выступают не антиподом гражданского общества, а, наоборот, становятся основными партнерами общества.

В последнее десятилетие XX века во Франции, как и во многих западных странах, предпринимаются попытки модернизации государственной службы. Все больше дискутируется вопрос о том, что «идеальная модель» сталкивается с кризисом доверия со стороны гражданского общества, меняется сама сущность государства. Была подвергнута критике эффективность деятельности чиновников. На изменение концепции государственной службы Франции оказали влияния процессы политического и экономического объединения Европы.

Были подвергнуты реформе основные административные традиции, приняты меры по усилению доступности государственной службы.

Литература

1. Е.А. Литвинцева. Государственная служба в зарубежных странах. М.: Изд-во РАГС, 2004. – 129 с.

PAGE \* MERGEFORMAT 2

Введение

Актуальность изучения опыта организации и функционирования государственной службы в зарубежных странах обусловлены возрастанием роли государственного управления в осуществлении идущих в России социально-демократических преобразований.

Изменение роли и места страны на мировой арене, сложная социально-экономическая и политическая ситуации в России ведут к усилению государственных начал в жизнедеятельности общества.

Необходимость повышения социальной ответственности государственной службы и эффективности профессиональной деятельности государственных служащих влекут за собой актуальность изучения позитивного опыта организации и функционирования зарубежной государственной службы. При этом использование практики административного управления в зарубежных странах не должно игнорировать специфику развития Российского государства, особенности, условия, факторы национальной государственно-служебной деятельности.

Значение имеет определение адаптивных элементов эффективного государственного управления, использование инновационных технологий и механизмов управленческой деятельности, что, в конечном счете, может способствовать разработке и реализации концептуальной модели современной российской государственной службы.

В мире существуют различные традиции организации государственно-служебной деятельности. Поэтому теоретический и практический интерес представляет опыт тех стран, государственная служба которых функционирует эффективно, и авторитет служащих в обществе достаточно высок.

Таковыми в настоящее время являются развитые страны, в том числе Франция.

С учетом этого стоит рассмотреть исторические тенденции развития государственной службы Франции - модель ее организации, а также современные проблемы реформирования и повышение эффективности государственной службы за рубежом.

Модели организации государственной службы

Традиционно государство выполняет три вида задач: во-первых, задачу исполнения властных, судебных, оборонных, внешнеполитических, валютно-денежных, налоговых функций, функции обеспечения общественной безопасности, разработки законов и контроля за их исполнением и др. Во-вторых, задачу разработки долговременной стратегии развития, выработки и реализации социально-экономических программ и распространения социальной информации. В-третьих, задачу предоставления услуг, обеспечения образования, профессиональной подготовки, здравоохранения и пр. Выполнение первых двух задач является неизменным для государственных органов власти. Реализация третьей функции - предоставление услуг - постепенно передается другим социальным институтам: органам местного самоуправления, общественным организациям или частным предприятиям.

В современном мире существуют различные системы государственной службы. Каждое общество вырабатывает свое собственное понимание функций государства в зависимости от социальных характеристик, национальной философии, менталитета и идеологии, верований и традиций. В то же время, несмотря на многообразие общественного обустройства стран, прослеживаются некоторые сходные черты, определенная политическая и культурная взаимосвязь. Это проявляется в общеправовых и общегосударственных тенденциях развития общества. Объективные анализ позволяет оценить степень общего и специфического в политическом, экономическом, научно-техническом, экологическом развитии стран и регионов.

В структуре государственной службы зарубежных стран, правовой регламентации и развитии законодательства по вопросам государственной службы исследователи выделяют следующие административно-правовые системы:

1) континентальная или романо-германская традиция, представленная преимущественно европейскими государствами, странами Латинской Америки, Ближнего Востока;

2) англо-саксонская или система общего права, к которой относятся англоязычные страны и косвенно все государства Британского Содружества;

3) административно-правовая система стран исламской ориентации;

4) система коллективного права, куда входят Куба, КНР и косвенно бывшие страны социалистической ориентации.

Особенности становления и функционирования государственной службы в странах различных государственно-административных систем во многом определяются самой спецификой развития государства и права. Так, романо-германская система объединяет разновидности права, вытекающие из римского права и античных времен. Римская правовая мысль отличалась высокой и технически разработанной юридической системой. Дополняясь с XII века за счет германских обычаев, исследований средневековых теологов, принципов философии естественного права, романно-германская правовая система и соответственно законодательство о государственной службе характеризуется в настоящее время тесной взаимосвязью различных законодательств как с точки зрения общего концептуального развития, так и в плане юридической техники. Система органов государственного управления отличается сильной централизацией, высокой правовой культурой.

Романо-германская административно-правовая система характеризуется тенденцией к кодификации норм, стремлением к простоте и точности. Государственную службу романно-германских стран можно отнести к «карьерному» типу, характеризующемуся детальной проработкой нормативно-правовых актов, подробной регламентацией повседневной деятельности чиновников, функционированием государственной службы по принципу иерархичности, кастовости и верноподданности государству.

Англо-саксонская система права объединяет государства и законодательства, порожденные и вытекающие из права, разработанного в Англии королевскими судебными инстанциями со времен норманнского завоевания (1066 г.). В англо-саксонской системе ключевую роль играют судебная практика и вопросы процедуры. Исторически административное право этих стран развивалось с преобладающей ролью судебной практики и неписанной нормы.

Английская система государственного управления представляет собой альтернативу иерархическо-карьерной романо-германской модели. Сама административная культура государственной службы ориентируется в большей степени на индивидуальные решения, общие положения являются производными от личностных моментов. Большое внимание этой правовой системе уделяется также этическому фактору деятельности государственных служащих. В англоязычных странах сильнее традиция своеобразной «безгосударственности», государственная власть носит многосоставной и плюралистический характер.

Система исламского права представляет собой наиболее яркую иллюстрацию религиозного права. При этом исламское право и государственная служба являются неотъемлемой частью исламской религии. Основным законодательным источником является Коран, священная книга мусульман, рассматриваемый ими гораздо шире, чем сборник божественных установлений. Основной характеристикой административно-правового регулирования деятельности чиновников в этой системе является ориентация на определение обязанностей служащих-верующих при второстепенном значении признаваемых за гражданином социальных прерогатив.

Исламское право во многом носит архаичный характер, но в то же время оно способно гибко адаптироваться к нравственной эволюции и техническому прогрессу.

Система коллективного права занимает особое положение среди прочих административных систем. Она появилась после Октябрьской революции 1917 года в России, является некоторым изменением права, относящегося изначально к романо-германской системе. Система коллективного права существовала в СССР на протяжении XX века, после Второй мировой войны распространилась на страны Центральной Европы. В конце 80-х гг. в этих странах кардинально изменились социальные институты жизнеустройства, но сама система государственной службы еще функционирует.

В этой модели государственной службы коллективное право рассматривается как основной инструмент экономической организации и воспитания граждан. Юридический порядок носит более политизированный, централизованный и принудительный характер. Государственная служба этих стран основывается на принципах партийности, номенклатуры, административной иерархии централизма. Деятельность чиновников регламентирована партийными решениями, а административная деятельность носит несколько подчиненный по сравнению с партийной деятельностью характер.

В целом государственная служба большинства стран складывалась на протяжении длительного исторического развития. Основные цели и задачи функционирования государственных органов власти, структура и функции службы определялись требованиями государства и общества в тот или иной исторический период. В большинстве зарубежных стран государственная служба рассматривается как гарант основных демократических ценностей.