Состав и классификация органов местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления Классификация органов местного самоуправления

Понятие и особенности органов местного самоуправления

Местное самоуправление, с одной стороны, является одной из форм осуществления народовластия (публичной власти) в Россий­ской Федерации, с другой - представляет собой независимую от государства, признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ систему власти, создаваемую для самостоятельного и под свою ответственность решения населением муниципальных образований соответствующих вопросов местного значения исходя из их интересов, с учетом исторических и иных местных традиций.

В целях дальнейшего развития демократических процессов на муниципальном уровне и эффективного решения вопросов местного значения в ч. 2 ст. 130 Конституции РФ и п. 1 ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закрепляются организационно-правовые формы (элементы) осуществления местного самоуправления. Ими являются формы прямого волеизъявления населения муниципального образования, выборные и другие органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления относятся к числу конституционно-правовых институтов. О них в разном их значении говорится в ст.ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130 - 132 Конституции РФ.

Анализ правового положения любого органа местного самоуправления, в том числе представительного органа муниципального образования, следует осуществлять путем последовательного рассмотрения таких его признаков, как:

1) функции (предмет ведения);

2) полномочия;

3) состав и порядок формирования;

4) основные формы, порядок и организация работы.

Функциональное предназначение (предмет ведения) предста­вительного органа местного самоуправления вытекает из его названия: этот орган призван представлять инте­ресы населения муниципального образования. Представительская функция характерна также для Федерального Собрания РФ и законодательных органов государственной власти субъектов РФ. Однако указанные органы в отличие от представительного органа муниципального образования являются парла­ментами с характерными дня данного органа государственной власти признаками, к которым относятся:

Постоянный характер деятельности парламента и депутатов;

Оплачиваемость депутатской работы;

Неприкосновенность депутата;

Социальные гарантии деятельности депутата;

Отсутствие возможности совмещения депутатского мандата с другой работой;

Свободный депутатский мандат и т.д.

Народное представительство на местном уровне обеспечи­вается посредством проведения периодических свободных муниципальных выборов, где каждый правоспособный и дееспо­собный житель муниципального образования вправе выразить свое волеизъявление путем голосования по приемлемым кандидатурам.

Непосредственно путем проведения прямых выборов формируется представительный орган муниципального образования.

Для реализации функции народного представительства п. 9 ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления наделяет представительный орган местного самоуправления следующими исключительными полномочиями, ко­торые не могут исполняться другими органами власти.

Особенности правового статуса органов местного самоуправления определяются положениями Конституция РФ о том, что они:

Согласно ст. 12 не входят в систему органов государственной власти;

В соответствии с ч. 1 ст. 132 самостоятельны в решении вопросов местного значения (управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка и т.д.);

Согласно ч. 2 ст. 132 могут наделяться подконтрольными со стороны органов государственной власти отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Анализ норм Конституции РФ, а также принятых в их развитие федерального и региональных законов свидетельствует о двойственности (дуализме) правового положения органов местного самоуправления, которые, с одной стороны, не являются государственными органами, а с другой стороны, не могут быть отделены от единой системы народовластия, от решения общегосударственных задач и функций, а поэтому входят в систему органов публичной власти.

Органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по ре­шению вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления являются юридическими лицами. Органы местного самоуправления обретают статус юридического лица в организационно-правовой форме муниципального учреждения. Они от имени муниципального образования и от своего имени приобретают и осуществляют имущественные и иные права и обязанности.

Согласно ст. 48 ГК РФ, юридическое лицо имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество. Второй признак юридического лица - самостоятельная имущественная ответственность; третий - самостоятельное выступление в гражданском обороте от своего имени; четвертый - организационное единство, т.е. обладание устойчивой структурой, единством воли, обеспечиваемым едиными руководящими органами.

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:

Для представительного органа муниципального образования - протокол заседа­ния представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;

Для иных органов местного самоуправления - решение представительного орга­на муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципаль­ного образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.

Вместе с тем законодательно установлено, что в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации, представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица.

Органы местного самоуправления - это органы самоуправляющихся территориальных сообществ, каковыми по сути являются муниципальные образования. Данные органы формируются непосредственно населением либо представителями населения (представительным органом) и несут ответственность за ненадлежащее осуществление своих полномочий перед жителями муниципального образования. Им принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством, и оно определяется тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управле­ния, которая делает эту систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Осуществление народом своей власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления означает, что и государственные органы, и органы местного само­управления - это органы власти народа, органы, через которые народ реализует свою власть.

Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. Они согласно Конституции РФ (ст. 12) не входят в систему органов государственной власти, поэтому представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти.

Правовое положение государственных органов и органов местного самоуправления определяется такими признаками, как:

Функциональное предназначение (основные направления деятельности);

Властные полномочиями, т.е. совокупности прав и обязанностей, закрепляемых в Конституции РФ и действующем законодательстве;

Структура;

Основные формы работы;

Порядок формирования и реформирования.

С учетом изложенного и опираясь на представленные в Законе от об общих принципах организации местного самоуправления основные термины и понятия,

Под органами местного самоуправления следует понимать избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом местного самоуправления органы, имеющие определенную структуру, наделенные властными полномочиями для осуществления деятельности по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций и в организационно-правовых формах, установленных законодательством.

Классификации органов местного самоуправления

Представительные органы по характеру своей деятельности являются органами, осуществляющими учредительные и нормотворческие функции, которые заключаются в выявлении и формировании интересов населения муниципального образования, т.е. в выработке на основе обсуждения и согласия большинства депутатов решений, определяющих пути развития муниципального образования.

Эти стратегические решения требуют, в свою очередь, решений и действий, направленных на претворение намеченного в жизнь. Этим занимаются исполнительные органы, которые могут быть выборными и невыборными (назначаемыми).

Поскольку органы местного самоуправления являются органами народовластия, а народ осуществляет свою власть непосредственно (путем выборов и референдума) или через представителей, формирование невыборных органов местного самоуправления должно быть, хотя бы косвенно, связано с волеизъявлением граждан. В связи с этим невыборными ор­ганами местного самоуправления могут считаться не любые структуры муниципальной власти, участвующие в решении вопросов местного значения, а лишь те из них, которые сформированы органами (должностными лицами), получившими свои полномочия в ходе непосредственного волеизъявления граждан (представительный орган, глава муниципального образования).

Следует иметь в виду, что выборность и не выборность органов местного самоуправления является лишь признаком их разграничения по порядку образования и не дает полного представления о функциональном их назначении.

По назначению или компетенции органы местного самоуправления подразделяются на органы общей и специальной компетенции. Общей компетенцией обладают представительные органы, глав муниципальных образований, местные администрации. Специальной компетенцией обладают контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации.

Компетенция - это круг постоянных и устойчивых полномочий, отраженных в нормативных правовых актах местного самоуправления.

По способу принятия решений: коллегиальные и единоличные.

Представительный орган интегрирует интересы различных групп населения, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэтому свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. В муниципальном образовании могут формироваться наряду с представительным органом иные коллегиальные органы для выполнения отдельных функций местного самоуправления. Однако по закону они не могут выполнять те функции, которыми наделены представительные органы.

Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профессионалы, и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельности.

Принципы организации и деятельности органов местного самоуправления

В основе организации и деятельности органов местного самоуправления лежат принципы, которые находят свое отражение в Конституции РФ и действующем законодательстве, в частности:

Демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления;

Разделение властей;

Территориальная организация органов местного самоуправления;

Самостоятельность (обособленность) органов местного самоуправления;

Властный характер деятельности органов местного самоуправления.

Демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления отражает сущность этих органов, которые должны быть органами власти, максимально при­ближенными к населению муниципального образования, гото­выми выражать его насущные интересы и решать каждодневные проблемы, возникающие у граждан Российской Федерации по месту их жительства.

Принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10 Конституции РФ, является важнейшим принципом организации и деятельности государственных органов. Согласно указанному принципу ни один государственный орган не вправе выходить за пределы полномочий, установленных для него Конституцией РФ и другими законами. Действуя в этих пределах, государственные органы имеют возможность взаимодействовать между собой, уравновешивать друг друга, контролировать работу органов иных ветвей власти, указывать на нарушение закона. Все это необходимо для обеспечения демократического развития общества, функционирования механизма «сдержек и противо­весов», предотвращения чрезмерной концентрации, монополизации власти одним органом (должностным лицом).

Принцип территориальной организации органов местного самоуправления вытекает из положений ч. 1 ст. 131 Конституции РФ о том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Это означает, что Конституция РФ, признавая городские и сельские населенные пункты в качестве территориальной основы местного само­управления, допускает одновременно осуществление местного самоуправления и на других территориях.

Принцип самостоятельности (обособленности) органов местного самоуправления основывается на положениях Конституции РФ о том, что местное самоуправление является самостоятельной отдельной формой народовластия. В Законе об общих принципах организации местного самоуправления уста­новлены правовые гарантии обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов мест­ного значения.

Принцип властного характера деятельности органов местно­го самоуправления находит свое отражение в положениях ст. 7 Закона об общих принципах организации местного самоуправления о том, что:

муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования;

за неисполнение муниципальных правовых актов граж­дане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с феде­ральными законами и законами субъектов РФ.

Структура органов местного самоуправления

В соответствии со ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Население может утвердить структуру органов местного самоуправления на местном референдуме. Решение о структуре органов местного самоуправления может быть принято представительным органом муниципального образования и закреплено в уставе муниципального образова­ния.

Структура органов местного самоуправления - это элемент их системы, которой охватываются не только набор органов местного самоуправления, взаимоотношения ме­жду ними, внутренняя структура отдельных органов местного самоуправления, но и компетенция органов, должностных лиц, нормативная основа их деятельности, материально-финансовые ресурсы. Кроме того, в систему наряду со структурой органов местного самоуправления могут входить органы, которые наделяются признаками, свойственными государственным органам, и нацелены на выполнение отдельных государственных полномочий.

Согласно п. 1 ст. 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в структуру органов местного самоуправления входят:

Представительный орган муниципального образования;

Глава муниципального образования;

Местная администрация (исполнительно-распорядитель­ный орган);

Контрольный орган муниципального образования;

Иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется путем внесения изменений в устав муниципального образования.

В целом система органов местного самоуправления определяется наличием определенных элементов и отношениями между ними. Можно классифицировать взаимоотношения между органами местного само­управления по различным основаниям:

1) по способу образования органов:

Глава муниципального образования избирается всем населением; избирается представительным органом местного самоуправления из числа депутатов;

Представительный орган местного самоуправления избирается на основе мажоритарной системы; избирается на основе пропорциональной системы, в том числе по единому много мандатному округу; избирается на основе смешанной системы формируется иным способом;

Исполнительный орган формируется главой муниципального образования самостоятельно; формируется главой муниципального образования с согласия представительного органа местного самоуправления; в части назначения главных должностных лиц формируется с согласия представительного органа, в остальной части - главой муниципального образования самостоятельно;

2) по месту главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления:

Глава муниципального образования возглавляет местную администрацию;

Глава муниципального образования возглавляет представительный орган местного самоуправления;

3) по взаимоотношениям между главой муниципального образования и исполнительным органом:

Глава муниципального образования лично руководит деятельностью исполнительного органа;

Глава муниципального образования осуществляет общее руководство, а оперативное управление осуществляет назначенный (нанятый на контрактной основе) руководитель (управляющий) администрации;

Глава муниципального образования не участвует в деятельности исполнительного органа, а местная администрация возглавляется назначенным (нанятым на контрактной основе) руководителем (управляющим) администрации.

Основные модели организации муниципальной власти

Разнообразие природно-климатических, социально-экономических, политических, культурных и других условий местной жизни в России предполагает выбор разными местными сообществами различных моделей организации аппарата местной власти.

Современное российское законодательство о местном самоуправлении также допускает использование разных моделей организации местной власти, что, в силу вышесказанного, вполне логично и благотворно для страны.

Первая модель предусматривает, что глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления избираются непосредственно населением. Глава выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем, и главой местной администрации. Эта модель сегодня широко распространена, она воспроизводит сложившуюся на общефедеральном уровне форму полупрезидентского правления с доминирующим положением в ней Президента РФ.

На местах, конечно, доминируют над всеми иными органами главы муниципальных образований. Представительный орган выполняет функции нормотворчества, контроля. Однако глава представительного органа также активно в той или иной форме участвует в их осуществлении и соединяет в своей компетенции полномочия во всех отраслях местно-публичной жизни. Строго говоря, при этой модели глава остается подотчетным Думе только в качестве руководителя местной администрации.

Вторая модель. Так же, как и в первой модели, представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования избираются непосредственно населением. Однако глава такого образования соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и председателя представительного органа. Функции главы администрации исполняет иное лицо, замещающее свою должность по контракту. Здесь глава в определенном смысле противопоставляется исполнительному аппарату местной власти: он взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и представительного органа. Сильная сторона данной модели состоит в попытке организационного соединения лидерских начал в управлении и гарантий от необоснованной концентрации всей местной власти в одних руках. В то же время в ней заложен возможный конфликт главы администрации (управляющего), непосредственно возглавляющего осуществление исполнительно-распорядительных функций, распоряжающегося средствами местного бюджета, объектами муниципальной собственности, и главы муниципального образования, отдаленного от этих важных полномочий.

Третья модель представляет собой разновидность второй модели с тем отличием, что глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава. Однако это обстоятельство не меняет статус главы как высшего должностного лица муниципального образования, представляющего муниципальное образование в целом, подотчетного в первую очередь населению муниципального образования. Глава подотчетен представительному органу как его председатель.

Четвертая модель. Представительный орган избирается непосредственно населением. Глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно является председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Глава муниципального образования здесь выступает одновременно в трех лицах: как высшее должностное лицо своего муниципального образования; как глава местной администрации; как руководитель представительного органа, в состав которого он входит по должности. Функциональная специализация представительных и исполнительных органов в данной модели осуществляется в том же виде, что и в предыдущих моделях. Расширение полномочий главы муниципального образования влечет расширение форм его подотчетности. Во всей полноте своих полномочий он подотчетен населению. Представительному органу он подотчетен как глава администрации и как его, представительного органа, руководитель.

Изложенная модель может иметь место в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек.

Пятая модель принципиально отличается от других тем, что представительный орган муниципального образования в ней отсутствует. Полномочия последнего осуществляются сходом граждан. Такая модель предусмотрена для поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек.

Шестая модель. Представительный орган муниципального образования формируется в ходе непрямых выборов. Этот вариант предусмотрен для муниципальных районов. Представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений. Глава муниципального района входит в состав представительного органа, являясь его председателем.

В ст. 40 Закона об общих принципах организации местно­го самоуправления определяются три группы лиц, имеющих особый статус:

Депутаты представительного органа муниципального образования;

Выборное должностное лицо местного самоуправления (глава муниципального образования);

Члены выборных органов местного самоуправления.

Депутаты - это члены представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения.

Выборным должностным лицом местного самоуправления (главой муниципального образования) является должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобще­го равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.

Особый правовой статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования), члена выборного органа местного самоуправления возникает в силу того, что они непосредственно от избравшего их населения получают мандат (наказ, поручение, полномочия) на представле­ние, защиту, выражение его интересов при решении вопросов местного значения.

Понятия «правовой статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления» и «статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления» различны по своему объему и содержанию.

Под статусом депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования) понимается правовое положение, характеризующееся совокупностью предусмотренных в Конституции РФ, федеральных законах, конституциях, уставах и законах субъектов РФ, муниципальных правовых актах их прав, обязанностей, форм деятельности, срока, оснований досрочного прекращения полномочий и ограничений, связанных с их осуществлением, основных гарантий деятельности; муниципально-правовой ответственности.

Юридические понятия «правовое положение депутата и выборного должностного лица местного самоуправления» и «правовой статус депутата и выборного должностного лица местного самоуправления» являются взаимосвязанными муниципально-правовыми институтами, отличающимися друг от друга только перечнем включаемых в них законодателем элементов.

Применительно к правовому статусу депутата и выборного должностного лица местного самоуправления часто применяется такое понятие, как «императивный мандат», который рассматривается как определенная форма их взаимоотношений с избирателями, определяемая сущностью и политико-правовой природой такого мандата.

К основным элементам статуса депутата, выборного должностного лица местного самоуправления и главы муниципального образования относятся:

1. срок осуществления полномочий;

2. основания досрочного прекращения полномочий;

3. ограничения, связанные с осуществлением полномочий;

4. гарантии деятельности;

5. формы работы;

6. права и обязанности;

7. основания и порядок наступления муниципально-правовой ответственности.

Правовой статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления не зависит от порядка регистрации и официального опубликования результатов выборов, а также формирования и организации деятельности представительного органа муниципального образования.

В соответствии с п. 3 и 4 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления и законодатель­ством субъектов РФ полномочия депутата прекращаются со дня начала работы нового представительного органа муниципального образования, а выборного должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования) - в день вступления в данную должность вновь избранного лица.

Полномочия депутата, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно по основаниям, определенным в п. 10 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, в частности:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) признания судом недееспособным или ограниченно дее­способным;

4) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

5) вступления в законную силу обвинительного приговора суда;

6) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

7) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым ино­странный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

8) отзыва избирателями;

9) досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления.

Кроме этого, государство может досрочно прекратить их полномочия на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им от­дельных государственных полномочий.

Как федеральное законодательство, так и законодательство субъектов РФ большое значение придает регламентированию несовместимости мандата депутата представительного органа местного самоуправления с занятием другой деятельностью. При этом речь идет не о депутатах, работающих в представительном органе на постоянной основе, а обо всех других депутатах местного самоуправления. Принцип несовместимости связан с конституционным положением о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государ­ственной власти, необходимостью гарантировать свободу, самостоятельную деятельность депутата, не зависимую ни от каких влияний, которые возможны, если одновременно исполняются обязанности на другой должности, наконец, с потребностью в эффективной работе депутата.

В п. 6 и 7 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закрепляет две группы ограничений, связанных с осуществлением полномочий лицами, имеющими особый правовой статус:

1) выборные должностные лица местного самоуправления (глава муниципального образования) не могут одновременно быть депутатом Государственной Думы, членом Совета Феде­рации, депутатом законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов РФ, а также государственные должности государственной службы и муниципальные должности муниципальной службы;

2) осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутаты, члены выборного органа, выборные должностные лица местного самоуправления не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Правовые гарантии деятельности депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования) связаны прежде всего с их неприкосновенностью (иммунитетом), а социальные - с индемнитетом депутатов и главы муниципального образования.

Такого рода индемнитет следует рассматривать не только как их право на вознаграждение, а несколько шире: как совокупность всех организационных, материальных, социальных, трудовых и других гарантий деятельности, финансируемых за счет средств местного бюджета и позволяющих указанным лицам эффективно осуществлять свои полномочия.

К числу организационных гарантий депутата и выборного должностного лица местного самоуправления можно отнести предоставление служебного помещения, оборудованное мебелью, оргтехникой и средствами связи, а также право иметь помощника для организации приема граждан и осуществления иных полномочий, предусмотренных законом.

Законы субъектов РФ дифференцированно определяют социальные (материальные) гарантии указанных лиц, исходя из того, на постоянной или непостоянной основе депутат осуществляет свои полномочия. В частности, депутаты, осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, наделяются правами на денежное содержание, пенсионное обеспечение в полном объеме, устанавливаемом для муниципального служа­щего. Депутаты, осуществляющие свои полномочия на непостоянной основе, наделяются правом на компенсацию расходов, связанных с их деятельностью.

Всем депутатам и выборным должностным лицам местного самоуправления, независимо от их статуса, за счет средств бюджета муниципального образования могут быть предоставлены:

Возможность повышения квалификации и переподготовки;

Бесплатный проезд на всех видах общественного транспорта (за исключением такси) в пределах муниципального образования либо компенсация за проезд;

Служебная жилая площадь для проживания вместе с членами семьи (на срок осуществления полномочий);

Служебный автотранспорт для осуществления полномочий;

Служебный телефон (на срок осуществления полномочий);

Страхование на случай причинения вреда их здоровью и имуществу;

Социальное страхование на случай утраты трудоспособности.

Гарантии трудовых прав депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления законы большинства субъектов РФ связывают с запрещением их увольнения с работы по инициативе администрации по мотивам, связанным с ис­полнением полномочий депутата и (или) выборного должностного лица местного самоуправления. Более того, таким лицам, работающим в органе местного самоуправления на постоянной основе, по окончании срока их полномочий работодателем должна быть предоставлена прежняя или, с согласия депутата, другая равноценная работа (должность).

В п. 9 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закреплено такое свойство рассматриваемого индемнитета, как невозможность привлечения депутата и выборного должностного лица местного самоуправления к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие их статусу, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Неприкосновенность депутата и выборного должностного лица местного самоуправления является важнейшей правовой гарантией их деятельности по выражению интересов населения муниципального образования, позволяющая им действовать, не опасаясь незаконного преследования и привлечения к ответственности.

В отличие от социальных, материальных, трудовых и иных гарантий деятельности депутатов, которые в большей мере воплощаются в преимуществах, так называемых положительных льготах, иммунитеты проявляются в виде отрицательных льгот, например в освобождении от выполнения отдельных обязанностей (уплаты налогов, пошлин), освобождении от ответственности.

Депутат и другое выборное должностное лицо местного самоуправления пользуются иммунитетом только на территории соответствующего муниципального образования. Вне этой территории иммунитет не действует.

В п. 1 ст. 447 УПК РФ оговариваются особенности уголовного судопроизводства в отношении депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления и в гл. 52 УПК РФ определяются и затрагивают процедуры:

Возбуждения уголовного дела (ст. 448);

Уголовно-процессуального задержания (ст. 449);

Избрания меры пресечения и производства отдельных следственных действий (ст. 450);

Направления уголовного дела в суд (ст. 451, 452).

К числу элементов правового статуса депутата и главы муниципального образования относятся закрепляемые в законодательстве субъектов РФ их формы работы, права и обязанности.

Например, к формам деятельности депутата или главы муниципального образования относятся:

1) участие в работе комиссий и в заседаниях муниципального образования;

2) внесение депутатского запроса;

3) участие в разработке проектов правовых актов муниципального образования;

4) встречи с избирателями, работа с их обращениями, информирование избирателей;

5) участие в организации территориального общественного самоуправления и др.

Для осуществления своей деятельности депутат наделяется правами и обязанностями, что является важнейшим муниципально-правовым механизмом правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе организации местного самоуправления.

Представительный орган муниципального образования

Основным нормативным актом, регулирующим деятельность представительного органа местного самоуправления, является его регламент, принимаемый в соответствии с федеральными и региональными законами, а также в соответствии с уставом муниципального образования.

Коллегиальный характер представительных органов обусловливает специфические формы их деятельности. В значительной степени данные формы восходят к советскому периоду.

В ст. 35 Закона об общих принципах организации местно­го самоуправления закрепляется различный порядок формирования представительных органов поселения и муниципального района. Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

7 человек - при численности населения менее 1000 человек;

10 человек-при численности населения от 1000 до 10000 человек;

15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек-при численности населения от 30 000до 100 000 человек;

25 человек-при численности населения от 100 000до 500 000 человек;

35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.

Основной формой деятельности представительных органов была и остается сессия. Сессия - это несколько пленарных заседаний, имеющих общую повестку дня.

Представительный орган вправе принять решение о непрерывном функционировании по образцу Государственной Думы, в которой существуют только две сессии: весенняя - с 12 января по 20 июня и осенняя - с 1 сентября по 25 декабря.

Заседания представительного органа в зависимости от сроков проведения делятся на очередные и внеочередные, в зависимости от порядка проведения - на открытые и закрытые.

Очередные заседания проводятся в сроки, установленные регламентом, внеочередные - созываются по мере необходимости, по требованию главы муниципального образования или иных лиц, указанных в регламенте. Открытое заседание характеризуется тем, что на нем могут присутствовать не только депутаты и должностные лица местного самоуправления, но и иные заинтересованные лица. На закрытом заседании вправе присутствовать только депутаты, а также лица, прямо поименованные в Регламенте.

Организацию деятельности представительного органа муниципаль­ного образования в соответствии с уставом муниципального образова­ния осуществляет глава муниципального образования, а в случае если указанное должностное лицо является главой местной администра­ции - председатель представительного органа муниципального образо­вания, избираемый этим органом из своего состава.

Основными рабочими органами представительных органов местного самоуправления являются комитеты и комиссии. Как правило, в представительном органе образуются только комиссии (комитетами зачастую именуются исполнительные органы местного самоуправления, поэтому комитеты, чтобы не создавать путаницы, образуются в составе представительных органов достаточно редко). Комиссии делятся на постоянные и временные (создаваемые для обсуждения конкретного вопроса).

Постоянные комиссии создаются для организационного обеспечении работы представительного органа (например, мандатная комиссия, комиссия по депутатской этике) либо в целях предварительного рассмотрения проектов правовых актов, принимаемых представительным органом, и работы над данными проектами. В последнем случае постоянная комиссия является органом, аналогичным комитету Государственной Думы. Временные комиссии создаются для решения чрезвычайных вопросов.

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае если указанное должностное лицо является главой местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Не исключено также формирование коллегиального руководящего органа - президиума представительного органа.

Депутаты вправе создавать различные депутатские объединения.

Фракциями, как правило, именуются депутатские объединения, созданные депутатами, принадлежащими к одной партии, общественной организации или исповедующими схожие политические взгляды.

Депутатские группы - это объединения депутатов по каким-либо иным критериям: по территориальной принадлежности, по принадлежности к той или иной профессии и т. д.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа му­ниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.

Статус депутата представительного органа местного самоуправления

Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва. Срок полномочий депутата устанавливается уставом муниципального образования в интервале от двух до пяти лет.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе.

На постоянной основе могут работать не более 10 % депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, то 1 депутат.В случае если депутат осуществляет свои полномочия на постоянной основе, он не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

На местном уровне также как и на федеральном существует институт депутатского иммунитета.

Статус членов иных выборных органов местного самоуправления аналогичен статусу депутата представительного органа местного самоуправления.

Гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного само­управления, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении них иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий и отношении депутатов, членов выборных органов местного самоуправ­ления, выборных должностных лиц местного самоуправления, занимае­мого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами.

Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления были допущены публичные оскорбле­ния, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Глава муниципального образования

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Должность главы является обязательной для всех без исключения муниципальных образований. Глава муниципального образования - это родовое понятие для обозначения высшего должностного лица муниципального образования или обобщенное наименование трех разных типов должностей в зависимости от модели местного самоуправления.

1. Глава муниципального образования - «глава местной администрации». В этом случае глава муниципального образования избирается населением муниципального образования на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании. Глава муниципального образования издает в пределах своих полномочий правовые акты.

2. Глава муниципального образования - «председатель представительного органа муниципального образования». Глава муниципального образования избирается населением муниципального образования на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом муниципального образования из своего состава и по должности является председателем представительного органа муниципального образования. Правом издавать правовые акты в данном случае глава муниципального образования не обладает, поскольку представительный орган является коллегиальным, а значит, издание актов - прерогатива органа в целом, а не его председателя.

3. Глава муниципального образования - «председатель представительного органа муниципального образования - глава местной администрации». Данный вариант возможен только в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации.

Собственные полномочия главы муниципального образования весьма скромны.

Полномочия «главы муниципального образования-главы местной администрации» - существенно шире.

Согласно ст. 36 указанного Закона глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

4) не может, одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;

5) в случае формирования представительного органа муниципального района из глав поселений, входящих в состав муниципального рай­она, и из депутатов представительных органов этих поселений исполняет полномочия его председателя.

Ограничения на совмещение главой муниципального образования исполнения указанных выше полномочий не распространяются на органы местного самоуправления сельского поселения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен:

Населению и

Представительному органу муниципального образования.

В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.

Местная администрация

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает необходимость включения в структуру органов местного самоуправления исполнительно-распорядительного органа муниципального образования и определяет его наименование - местная администрация.

Местная администрация обладает правами юридического лица.

Глава местной администрации руководит местной администрацией на принципах единоначалия.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) - представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Федерации - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации).

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам кон­курса.

Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

Представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий кон­тракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;

Высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации;

Главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Федерации.

Иные органы и должностные лица местного самоуправления

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Таким образом, контрольный орган может создаваться в двух основных формах:

Самостоятельный орган финансового контроля (если он формируется на муниципальных выборах)

Орган «парламентского» контроля за бюджетно-финансовой сферой, аналогичного Счетной палате на федеральном уровне.

Конституционное право населения муниципального образования самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления дает возможность предусматривать в данной структуре иных (помимо тех, которые формируются в соответствии с требованиями закона) органов и должностных лиц местного самоуправления.

Контрольный орган совмещает в себе функции административного межведомственного контроля и функции общественного контроля. Об этом, в частности, говорит тот факт, что результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).

Согласно Федеральному закону структура органов местного самоуправления может включать контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.), который образуется в целях контроля за:

а) исполнением местного бюджета;

б) соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении;

в) соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом.

По требованию контрольного органа органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

В соответствии с уставом муниципального образования могут быть сформированы и иные органы местного самоуправления.

Помимо главы муниципального образования - высшего должностного лица - уставом муниципального образования могут быть предусмотрены иные должностные лица местного самоуправления:

а) выборные (избираемые на муниципальных выборах)

б) замещающие муниципальную должность путем заключения контракта (трудового договора).

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) предусмотрена возможность введения должности главы местной администрации - лица, назначаемого на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Введение данной должности необходимо в случае, если глава муниципального образования в соответствии с уставом муници­пального образования является председателем представительного орга­на муниципального образования и не может одновременно возглавлять местную администрацию, (исключение делается для сельского поселения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образова­ния, исполняющим одновременно полномочия председателя представительного органа муниципального образования).

Особый статус имеет избирательная комиссия муниципального образования, которая в соответствии с законодательством организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голо­сования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, а также голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом местного самоуправления на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов.

Представительный орган местного самоуправления обязан назначить не менее 72 от общего числа членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений:

а) политических партий, избирательных блоков, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;

б) политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации;

в) избирательных объединений, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе местного самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления обязан назначить не менее двух членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.

Избирательная комиссия муниципального образования согласно Федеральному закону 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не относится к числу органов местного самоуправления: она формируется представительным органом муниципального образования в порядке, устанавливаемым федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации, а также уставом муниципального образования. Однако данная комиссия не наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (что характерно для органов местного самоуправления). Поэтому она не входит в структуру органов местного самоуправления, являясь муниципальным органом.

Система органов местного самоуправления определяется на трех уровнях: федеральном, региональном и местном. Первый представлен Законом № 131-ФЗ, в нем устанавливаются основы организации органов, которые включают в себя общие принципы, разграничивается статус основных органов, обозначаются варианты системы муниципальной организации. Субъекты Российской Федерации лишены возможности определять организационные основы, тем не менее, они закрепляют порядок формирования выборных органов (хотя избирательное законодательство почти полностью совпадает с федеральными нормами), проводят границы муниципальных образований. На местном уровне (в уставах муниципальных образований) происходит непосредственная организация системы органов местного самоуправления. Следует признать, что муниципалитет лишается возможности самостоятельно определять ее основы. Ряд ученых подвергают критике подобное решение государства. Так, Е.И. Колюшин, ссылаясь на конституционную норму ч. 1 ст. 131, закрепляющую право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, отмечает ее фиктивность. Он отмечает: «Поскольку в соответствии с Конституцией РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, а устав муниципального образования принимается не населением, а местным представительным органом, постольку новейшее законодательное регулирование практически лишает население указанного права». В принципе в мировой практике существуют модели с широкой децентрализацией при решении вопроса о системе и структуре органов местного самоуправления. Например, в США имеется 50 различных муниципальных систем, но и здесь значительные полномочия концентрируются в компетенции штатов – то есть органов государственной власти уровня субъектов Федерации. Как представляется, полномочия по определению системы органов не являются основными. Главное предназначение местного самоуправления заключается в обеспечении действительных гарантий в решении населением вопросов местного значения, а это возможно как непосредственно, так и через систему муниципальных органов. Ее унификация на федеральном уровне при этом принципиального значения не играет. Поэтому следует согласиться с авторами, утверждающими о необходимости обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления, связанного с четким разграничением полномочий местных органов, взаимным контролем, механизмом сдержек и противовесов, позволяющих охранять границы собственной компетенции и обеспечивать взаимодействие органов. Представляется, что Закон № 131-ФЗ, как раз, и призван гарантировать данные качества муниципальных органов. Самостоятельность муниципалитета заключается в возможности выбора одного из, предлагаемых федеральным законодателем вариантов системы местных органов местного.

Еще одним объектом местной дискреции выступают наименования органов, закрепляемые уставами муниципальных образований с учетом местных традиций. Чаще всего, обыгрываемые в уставах названия, вполне традиционны. Например, наименование представительного органа обыгрывается словами «дума», «совет», «собрание». Встречаются совет депутатов города (Новосибирск), городской совет (Омск, Красноярск, Улан-Удэ), муниципальный совет (г. Зеленогорск), городская дума (Тула, Барнаул), дума города (Томск), муниципальное собрание (внутригородское муниципальное образование Марфино в г. Москве). Для исполнительного органа в большинстве случаях используются слова «администрация» и «мэрия»: мэрия г. Новосибирска, администрация г. Омска, местная администрация г. Зеленогорска. Встречаются и другие наименования – муниципалитет внутригородского муниципального образования Марфино в г. Москве. Высшее должностное лицо часто именуется как глава муниципального образования (внутригородское муниципальное образование муниципального округа № 66 г. Санкт-Петербурга, г. Зеленогорск), руководитель муниципального образования (внутригородское муниципальное образование Марфино в г. Москве), глава города (Барнаул, Красноярск), мэр (Новосибирск, Омск, Томск).

Органы местного самоуправления подлежат классификации в зависимости от компетенции, способа формирования, нормативного закрепления их статуса. Так, их можно разделить на предусмотренные в Законе № 131-ФЗ и все остальные (они предусматриваются только в уставах муниципальных образований, исключительно по усмотрению соответствующего местного сообщества). К первым относятся представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования (ч. 1 ст. 34). Кроме этого органы местного самоуправления можно подразделить на обязательные и необязательные для муниципальных образований органы. Обязательность первых закрепляется в Законе № 131-ФЗ, муниципалитет не может быть организован без включения их в свою организационную систему. В ч. 2 ст. 34 Закона № 131-ФЗ в их числе названы: представительный орган, местная администрация и глава муниципального образования. Федеральным законом от 29.11.2010 № 315-ФЗ были внесены изменения в Закон № 131-ФЗ. В частности установлено исключение, дозволяющее не создавать местную администрацию в муниципальных поселениях районных административных центрах. Буквально в абз. 3 ч. 2 ст. 34 закона о местном самоуправлении значится: уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется. Все остальные органы учреждаются по инициативе муниципалитета. Причем, в эту группу входят как названные в Законе № 131-ФЗ (контрольный орган), так и в нем не обозначенные. Значительное количество муниципальных образований вообще не использует возможность расширения количества своих органов, ограничиваясь только обязательными. Прежде всего, это касается небольших поселений.

В крупных муниципальных образованиях обойтись без дополнительных органов довольно затруднительно, что объясняется значительным объемом работы, которая предопределяет необходимость более детального дробления задач и предметных функции. Отчасти такое положение объясняется и большими финансовыми возможностями подобных муниципалитетов. Существует два способа определения дополнительных органов. В первом случае, в уставе лишь предусматривается наличие таких органов, но сами они не перечисляются. Так, в ч. 2 ст. 41 Устава г. Новосибирска значится: В структуру мэрии г. Новосибирска входят структурные подразделения (отраслевые (функциональные) и территориальные органы) мэрии г. Новосибирска, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения. Получается, что в данном акте устанавливается лишь вид таких органов (структурные подразделения), а также характер их статуса (отраслевые, функциональные и территориальные). А их перечень и статус должен определяться представительным органом по представлению главы местного самоуправления (ч. 2 ст. 41 Устава). Такое решение представляется перспективным, позволяющее, при необходимости, достаточно оперативно реагировать на изменяющиеся ситуации и без дополнительных сложностей изменять структуру органов.

Второй вариант предполагает закрепление в уставе полного перечня органов местного самоуправления. Он, к примеру, реализован в Уставе г. Барнаула. В ст. 63 все «иные органы» подразделяются на отраслевые (функциональные) и территориальные. В числе первых названы 13 комитетов города Барнаула и одно управление. Вторые представлены пятью районными администрациями г. Барнаула и таким же количеством сельских администраций, осуществляющих исполнительно-распорядительные функции в рабочих поселках и сельских населенных пунктах, расположенных на территории города и не являющихся муниципальными образованиями. С одной стороны, указанный подход обеспечивает большую стабильность организационной структуры муниципального образования, но, с другой, он не позволяет вносить в нее оперативные изменения. Ведь порядок внесения изменений в устав сложнее, чем корректировка любого другого местного нормативного правового акта.

В любом случае в число не предусмотренных Законом № 131-ФЗ, чаще всего входят, органы, реализующие исполнительно-распорядительные полномочия и подчиняющиеся местной администрации. Они могут быть отраслевыми (выполняют несколько общих функций в пределах одной отрасли местного самоуправления), функциональными (реализуют определенную функцию, действую в рамках нескольких муниципальных отраслей) или территориальными.

Система органов местного самоуправления зависит от способа формирования и соотношения основных органов (представительного, исполнительно-распорядительного и главы муниципального образования). Всего можно назвать 3 варианта организации такой системы. Характеристики первого: представительный орган и глава муниципального образования избираются путем всеобщего голосования и последний возглавляет местную администрацию. Во втором случае, представительный орган и глава муниципального образования избираются путем всеобщего голосования, но глава становиться председателем представительного органа. Местная администрация, в данном случае, возглавляется должностным лицом, осуществляющим полномочия на основании контракта. Третий вариант предполагает прямые выборы представительного органа, косвенные выборы главы (избирается представительным органом из своего состава), который становится председателем представительного органа. Местная администрация также возглавляется должностным лицом, осуществляющим полномочия на основании контракта.

Деление по полномочиям вытекает из классификации самих полномочий мест­ного самоуправления, которые подразделяются на следующие группы:

♦ собственные полномочия по решению вопросов местного значения, выпол­няемые в обязательном порядке согласно Конституции РФ, федеральным и региональным законам;

♦ делегированные органами государственной власти федеральными или ре­гиональными законами;

♦ добровольные, порученные населением муниципального образования или реализуемые муниципальной властью по своему усмотрению. Последние связаны, например, с кооперированием муниципальных образований, с вы­полнением договоров (в том числе с зарубежными партнерами), членством в различных ассоциациях и союзах и др.

В зависимости от способа принятия решений органы местного самоуправле­ния подразделяются на коллегиальные и единоличные. Коллегиальное принятие решений характеризует саму суть выборных органов. Оно целесообразно, если решения имеют принципиальное значение для муниципального образования, а также в тех случаях, когда со стороны населения возможны предположения о предвзятом отношении или личном интересе должностного лица (например, предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т. п.). Такие решения могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами.

В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе единоначалия, когда конкретными сфе­рами деятельности управляют профессионалы, несущие ответственность за ре­зультаты этой деятельности.

По типу исполняемых функций органы местного самоуправления делятся на представительные (проектная функция) и исполнительные (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегирова­нии, аккумулировании, принятии программы (проекта) развития муниципаль­ного образования (отсюда термин «проектная функция») и правовых актов, не­обходимых для реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного са­моуправления («программная функция»), направленной на осуществление про­екта. Этим двум типам функций соответствуют два основных типа органов мест­ного самоуправления - представительные и исполнительные.

Исходя из данной классификации можно охарактеризовать каждый орган ме­стного самоуправления. Например, комитет по социальной политике является: по способу образования - формируемым на основе назначения, по назначе­нию - органом специального назначения, по полномочиям - исполняющим и собственные, и делегированные полномочия, по способу принятия решений - коллегиальным, по типу выполняемых функций - исполнительным. Однако та­кое разделение достаточно условно, и практически по всем классификационным признакам возможны варианты частичного или даже полного совмещения раз­нородных функций в одном органе.

Зарубежный и отечественный опыт организации муниципальной власти

Для оценки способов формирования и компетенции органов местного само­управления в России целесообразно рассмотреть зарубежную практику. Сущест­вует множество организационных форм и моделей местного самоуправления с различными схемами формирования органов местного самоуправления и раз­граничения полномочий между ними. Однако общим является сочетание трех основных элементов: представительного органа, местной администрации и выс­шего должностного лица. Различие между моделями обусловлено распределени­ем полномочий между этими элементами, численностью населения муниципаль­ного образования, размером его территории, объемом и сложностью решаемых вопросов, социально-политической ситуацией и множеством других факторов. Основные схемы, принятые в США, изображены на рис. .

1. Форма «совет-мэр», или форма со слабым мэром. Н аселение избирает со­вет, которому принадлежит вся муниципальная власть. Он избирает мэра (часто из своего состава) и назначает чиновников либо согласовывает на­значения, производимые мэром.

2. Форма «мэр-совет», или форма с сильным мэром. Мэр и совет избираются населением независимо друг от друга. Мэр наделяется большими полномочиями. Назначение муниципальных служащих производится им самостоя­тельно, хотя для некоторых должностных лиц может предусматриваться со­гласование с советом. Последний не может просто отстранить мэра от должности, хотя существуют разные процедуры импичмента. Как правило, мэру предоставляется право отлагательного вето на решения совета, кото­рый может преодолеть его квалифицированным большинством голосов
(обычно 2 / 3).

3. Форма «совет-управляющий» . Избранный населением совет нанимает на работу (обычно по контракту) профессионального менеджера, самостоя­тельно управляющего городским хозяйством. Последний подотчетен сове­ту, который может расторгнуть контракт, если управляющий не справляет­ся со своими обязанностями.

4. Комиссия. Население избирает комиссию (комиссионеров), осуществляю­щих и представительные, и исполнительные функции. Эта форма типична для американских графств (округов).

1. Комбинированная форма, при которой есть и мэр, и управляющий. Соотношение полномочий между ними может быть различным.

В Германии сложились 4 основные организационные формы местного само­управления.

1. Южногерманская. Населением избираются общинный совет (представительный орган) и бургомистр (глава исполнительной власти), который по должности является и председателем совета.

2. Магистратная. Население избирает представительный орган и отдельноравление общины - магистрат (коллегиальный исполнительныйорган),возглавляемый бургомистром.

3. Бургомистерская. Бургомистр избирается советом общины из своего соста­ва, руководит и советом, и администрацией.

4. Северогерманская. Бургомистром является председатель совета общины, от­дельно избирается глава администрации (директор или городской голова).

В Бельгии, например, бургомистр избирается из числа членов коммунального совета, но его кандидатура утверждается королем. Однако все возможные ком­бинации в конечном итоге сводятся к сочетаниям, приведенным выше.

В России на начало XXI века в соответствии с Федеральным законом 1995 го­да сложились две основных модели организационных структур местного само­управления.

1. Модель с сильным мэром, когда глава муниципального образования (мэр) и представительный орган (совет) избираются населением независимо друг от друга. При этом мэр мог возглавлять и совет, и администрацию одновре­менно либо только администрацию. В последнем случае совет из своего со­става избирает председателя. Применение подобной модели обеспечивает сильное политическое и административное руководство муниципальным образованием, особенно в случаях, когда мэр возглавляет и совет, и адми­нистрацию. Однако ее реализация привела к ряду негативных последствий в форме доминирования исполнительной власти, сокращения численности представительного органа местного самоуправления, сужения его ком­петенции, снижения эффективности контроля над исполнительными орга­нами.

2. Модель со слабым мэром, избираемым советом из своего состава. При этом мэр возглавлял и совет, и администрацию. Мэр подконтролен и подотчетен совету, пределы его самостоятельности в руководстве ограничены решения­ми совета. Недостатком модели является распыление ответственности и властных полномочий, слабость руководства. К тому же из числа избран­ных депутатов совета может не найтись человека, отвечающего квалифика­ционным требованиям к главе администрации.

Модель с наемным главой администрации в России использовалась крайне редко и совсем не использовалась комиссионная форма.

Модели организации местной власти по Федеральному закону 2003 года

С учетом недостатков организационных структур местного самоуправления, сформированных в соответствии с Федеральным законом 1995 года, и перехода на двухзвенную систему муниципальных образований, в Федеральном законе 2003 года предусмотрен ряд существенных изменений в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления.

Прежде всего, наличие в муниципальном образовании представительного ор­гана, главы муниципального образования и местной администрации стало обя­зательным, тогда как по Федеральному закону 1995 года обязательным было только наличие представительного органа. Закрепление правового статуса адми­нистрации позволит урегулировать взаимоотношения исполнительных органов, как с представительными органами местного самоуправления, так и с исполни­тельными органами государственной власти субъекта РФ, а также весь бюджет­ный процесс, предусмотренный Бюджетным кодексом РФ.

В Федеральном законе 2003 года существенно изменен статус главы муни­ципального образования. В соответствии с уставом муниципального образова­ния он:

♦ избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

♦ в случае избрания на муниципальных выборах входит в состав предста­вительного органа муниципального образования с правом решающего го­лоса и является его председателем либо возглавляет местную администрацию;

♦ в случае избрания представительным органом муниципального образова­ния является председателем представительного органа муниципального об­разования;

♦ не может быть одновременно председателем представительного органа му­ниципального образования и главой местной администрации (за исключе­нием поселений с численностью жителей менее 1 тысячи человек).

Реализация этих положений позволяет использовать следующие модели по­строения муниципальной власти.

Первый вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа орга­низует избираемый из числа депутатов председатель.

Второй вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрацией возлагается на управляющего, нанимаемого по кон­тракту на конкурсной основе.

Третий вариант. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления, а местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.

В условиях двухуровневой системы муниципальных образований в Федераль­ном законе 2003 года введены варианты формирования представительного орга­на муниципального района. Он может:

♦ состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов соответствующих поселений, из­бираемых ими из своего состава в соответствии с равной (независимо от численности населения поселений) нормой представительства;

♦ избираться на муниципальных выборах, причем число депутатов, избирае­мых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной чис­ленности представительного органа муниципального района.

Представительный орган муниципального образования

Количественный состав представительного органа определяется уставом муни­ципального образования и зависит, как правило, от числа жителей. В разных странах подходы к определению численности депутатов представительного ор­гана весьма различны. Так, в большинстве штатов США преобладают муни­ципальные советы, небольшие по составу (в среднем 6-12 человек). В Японии, напротив, состав местных советов довольно многочислен - 40-120 членов в ас­самблеях префектур и 12-100 членов в муниципальных ассамблеях. Во Фран­ции численность советников в муниципальных советах может составлять от 9 (в коммунах с населением менее 100 человек) до 69 (в коммунах с населением более 300 тысяч человек). В России Федеральным законом 2003 года установлен нижний предел численности депутатов представительного органа исходя из чис­ленности населения муниципального образования:

♦ 7 - при численности жителей менее 1000;

♦ 10 - при численности жителей от 1 до 10 тысяч;

♦ 15 - при численности жителей от 10 до 30 тысяч;

♦ 20 - при численности жителей от 30 до 100 тысяч;

♦ 25 - при численности жителей от 100 до 500 тысяч;

♦ 35 - при численности жителей свыше 500 тысяч.

Численность депутатов в муниципальном районе не может быть менее 15. Верхние пределы численности депутатов закон не ограничивает.

Депутаты представительного органа избираются населением на муниципаль­ных выборах. Для муниципального района закон допускает две схемы, упомяну­тые выше.

В исключительной компетенции представительного органа местного само­управления находятся:

♦ принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;

♦ утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

♦ установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответст­вии с законодательством РФ о налогах и сборах;

♦ принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

♦ определение порядка управления и распоряжения имуществом, находя­щимся в муниципальной собственности;

♦ определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и лик­видации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установле­нии тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

♦ определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

♦ определение порядка материально-технического и организационного обес­печения деятельности органов местного самоуправления;

♦ контроль исполнения органами и должностными лицами местного само­управления полномочий по решению вопросов местного значения.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществ­ляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной ос­нове могут работать не более 10% депутатов, а в малых муниципальных образо­ваниях - 1 депутат.

Организацию деятельности представительного органа в соответствии с уста­вом муниципального образования осуществляет его глава или избираемый из числа депутатов председатель.

Разнообразие вопросов, решаемых представительным органом, вызвало необ­ходимость создания в его составе структурных единиц - комитетов и комиссий по определенным направлениям деятельности. Структурные подразделения го­товят проекты решений представительного органа, им может также передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов. В некоторых крупных городах в составе представительных органов сформировались также де­путатские группы (фракции) по территориальному или партийному признаку. Расходы на обеспечение деятельности представительного органа предусматрива­ются в местном бюджете отдельной строкой.

Глава муниципального образования

Глава муниципального образования является его высшим должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на тер­ритории муниципального образования. Порядок избрания главы муниципально­го образования изложен выше. В пределах своих полномочий он:

♦ представляет муниципальное образование в отношениях с органами мест­ного самоуправления других муниципальных образований, органами госу­дарственной власти, гражданами и организациями, без доверенности дейст­вует от имени муниципального образования;

♦ подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципаль­ного образования, правовые акты, принятые представительным органом;

♦ издает в пределах своей компетенции правовые акты;

♦ вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного ор­гана.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Глава муниципального образования, являющийся одновременно главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, с мотиви­рованным обоснованием отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений (отлагательное вето). Это решение может быть откло­нено представительным органом, если при повторном рассмотрении за принятие указанного акта проголосовало не менее 2 /з от установленного числа депутатов (квалифицированное большинство). В этом случае глава муници­пального образования обязан подписать нормативный правовой акт и обнаро­довать его.

Решение вопросов местного значения население осуществляет, как правило, через создаваемые им органы местного самоуправления, путем делегирования этим органам собственных прав, принадлежащей только населению компетенции.

Таким образом, органы местного самоуправления создаются только в связи с делегированием части полномочий населения с одновременным наделением соответствующей достаточной компетенцией.

Поэтому органы местного самоуправления можно классифицировать по:

• - механизму делегирования полномочий;
• - качеству делегирования полномочий;
• - количеству делегирования полномочий.

Классификация по механизму делегирования полномочий

Конституция Российской Федерации закрепляет только один из возможных принципов классификации: по способу их образования , механизму делегирования населением своих полномочий.

"Местное самоуправление осуществляется гражданами через выборные и другие органы местного самоуправления ", причем для выборных органов порядок создания определяется в соответствии с законодательством и уставами муниципальных образований. Порядок создания других органов определяется в соответствии с уставами муниципальных образований.

Под "другими" необходимо понимать органы, созданные иным, невыборным путем (например, сформированные путем делегирования представителей других органов или организации; созданный соответствующим решением уполномоченного на то органа или должностного лица и т.д.).

Принципиальное различие между такими органами состоит в том, что через выборный механизм население напрямую наделяет соответствующие органы собственной, принадлежащей только ему компетенцией, позволяющей осуществлять управление муниципальным хозяйством в полном объеме полномочий собственника. Все остальные не выборные органы создаются именно для обеспечения делегированных полномочий и не располагают собственной компетенцией.

Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены наличие высшего должностного лица - главы муниципального образования, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией, по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Наряду с выборными должностными лицами в управлении муниципальным хозяйством, как правило, принимают участие иные должностные лица, назначаемые или утверждаемые в должности компетентным органом или должностным лицом и входящим в категорию муниципальных служащих .

Классификация по качеству делегируемых полномочий

Кроме различного механизма делегирования полномочий (создания органов), необходимо классифицировать органы местного самоуправления по качеству делегируемых полномочий.

Такая классификация предусматривает наличие органов местного самоуправления, наделенных представительными, исполнительными и контрольными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом представительные и контрольные полномочия делегируются, как правило, одному органу (представительному), но население может создать и отдельный, специальный орган, наделенный контрольными полномочиями (контрольный комитет, счетная палата и т.п.).

Обязательным выборным органом, обладающим правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования, является представительный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов, избираемых на основе всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местное самоуправление - власть, наиболее приближенная к населению. Близость определяется не столько ее местом в иерархической лестнице, сколько теми функциями, которые она выполняет. Занимаясь вопросами местного значения, она должна решать их в интересах населения. Поэтому муниципальное управление предусматривает наличие представительных органов местного самоуправления, за исключением случаев, когда их функции может выполнять сход.

Федеральный закон № 131 определяет исключительное ведение представительных органов:

• 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
• 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
• 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
• 4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
• 5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
• 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
• 7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
• 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
• 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
• 10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Виды нормативных актов, которые имеют право принимать органы местного самоуправления, перечисляются в уставе муниципального образования и в законах субъектов Российской Федерации. Обычно к ним относят:

• - решения, постановления выборного органа или главы муниципального образования по вопросам осуществления местного самоуправления;
• - распоряжения и приказы по вопросам внутренней организации деятельности органов местного самоуправления.

Действующее федеральное законодательство не обуславливает обязательное создание в муниципальных образованиях исполнительных органов местного самоуправления, предусматривая возможность избрания главы муниципального образования и других выборных должностных лиц, наделяемых при этом собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Кроме того, в уставе помимо представительных органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть предусмотрены и иные органы, должностные лица местного самоуправления. Под этим, как правило, подразумевается создание органов, наделяемых компетенцией для исполнения решений, принимаемых населением муниципального образования или его представительным органом.

Полномочия представительного органа, а также компетенция исполнительных органов местного самоуправления должны быть определены и закреплены в муниципальном уставе.

Виды органов местного самоуправления:

Представительные органы : собрание представителей, Совет депутатов, Дума, Хурал, муниципальный совет, муниципальное собрание, окружной сельский комитет.

Исполнительные органы: местная администрация (администрация муниципального образования), волостная управа, исполком, мэрия.

Иные органы: контрольный орган (контрольно-счетная палата), избирательная комиссия.

Конкретные названия органов местного самоуправления, а также глав муниципального образования (глава администрации, председатель совета, председатель исполкома, мэр, городской голова, и т.д.) и иных выборных должностных лиц и сроки их полномочий определяются, как правило, соответствующим законодательством субъектов Российской Федерации. Однако, в целом ряде субъектов Российской Федерации (Удмуртия, Вологодская область, Воронежская, Новгородская и другие) вопрос наименования представительных и исполнительных органов местного самоуправления отнесен к компетенции местного самоуправления, и в каждом конкретном случае определяется в уставе муниципального образования.

Классификация по количеству делегированных полномочий

Еще одной возможной классификацией может быть разделение, как выборных, так и создаваемых иным способом органов по объему, количеству делегируемых полномочий на общие и специальные (отраслевые) органы.

Представительные, и исполнительные органы местного самоуправления могут создавать постоянные или временные специальные органы для реализации отдельных полномочий, как правило, выделяемых по отраслевому принципу.

Таким образом, делегирование полномочий населения приводит к созданию в муниципальных образованиях целой системы взаимосвязанных органов местного самоуправления с различной компетенцией, различающихся по механизму их создания, качеству и количеству делегируемых им полномочий.

Однако можно выявить и систематизировать основные, наиболее распространенные схемы построения таких структур.

Мировая практика показывает большое разнообразие организационно-правовых форм используемых на местном уровне.

С учетом особенностей и специфики стран авторы по-разному подходят к классификации, выделяют до десятка организационно-правовых форм. На основании изучения мирового опыта можно предположить пять основных моделей местного самоуправления, которые схематично можно изобразить следующим образом :

• 1. Форма "сильный совет - слабый мэр " характеризуется ограничением прав мэра по координации деятельности исполнительных органов и контроля за их деятельностью. За мэром закрепляется в основном представительские и оперативно-представительные функции. Совет обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должность.
• 2. Форма "сильный мэр - слабый совет ". Для этой формы характерно избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции по отношению к представительному органу. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено только квалифицированным большинством голосов последовательно. Мэры городов - весьма влиятельные фигуры, облеченные значительной властью и призванные решать многочисленные проблемы населения. Этот пост традиционно рассматривается как трамплин для выхода на общенациональную политическую проблему, шаг к посту Губернатора или, даже, Президента.
• 3. Форма "совет - управляющий " отражает стремление "к очищению городской политики" и устранению коррупции, неэффективного и авторитарного управления. Управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере общественного управления. Назначается на должность и увольняется советом, который выбирается населением. Недостатком этой модели является невозможность или затрудненность влияния на политику, проводимую управляющим.

Основные обязанности менеджера сводятся к следующему:

• - координировать и контролировать деятельность всех отделов и управлений, назначать их руководителей;
• - готовить и представлять на утверждение совета годовой бюджет муниципалитета;
• - контролировать исполнение решений совета;
• - представлять рекомендации по вопросам, требующим решения совета.

Форма управления "совет - управляющий " продемонстрировала свою жизнеспособность. В настоящее время многие американские органы муниципального управления идут по этому пути .

• 4. "Комиссионная форма ". Комиссия образуется из выбранных лиц - уполномоченных, каждый из которых управляет каким-либо отделом городского Правительства. В этой модели не предполагается наличие высшего должностного лица (мэра). С одной стороны, достоинство этой модели является отсутствие разделение властей, которое приводит к замедлению принятия решений. С другой стороны "комиссионная " форма управления резко критикуется специалистами, утверждающими, что поскольку она не позволяет провести принцип разделения властей, она недемократична. Считается, что она может развиваться в самых непредсказуемых направлениях и принимать уродливые формы, особенно если члены совета не будут вникать в дела других отделов и тем самым "развяжут " друг другу руки.
• 5. Комбинированная форма . Управляющий или главный администратор подчиняется мэру, а не совету. Наличие специалиста - управляющего обеспечивает профессионализм, а избиратели имеют возможность прямого влияния на городскую политику, поскольку, голосуя "за" или "против" мэра, который назначает или снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену администрации муниципального образования.

Согласно Конституции РФ местное самоуправление осуществляется на территории РФ в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций .

На организацию местного самоуправления оказывает влияние ряд особенностей:

• · численность жителей города;
• · занимаемая территория;
• · наличие, либо отсутствие районов в городе;
• · другие факторы.

В субъектах Федерации местное самоуправление осуществляется на территории малых и средних городов (райцентров), а также крупных городов - региональных центров с обязательным делением на внутригородские районы.

В областных центрах, район в городе не имеет самостоятельности, а является лишь структурным подразделением местной администрации по территориальному принципу. Администрация района в городе действует на основании положения о ней разработанного представительным органом местного самоуправления.

В городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге существуют особенности местного самоуправления, которые заключаются в том, что городские органы власти имеют двойной статус - органов государственной власти и городских органов самоуправления. Согласно статье 5 Устава города Москвы, жители Москвы образуют в совокупности городское местное сообщество и осуществляют самоуправление на основе норм Конституции РФ .

Правовое положение представительных и исполнительных органов власти города Москвы устанавливается Уставом города Москвы. Территориальными единицами города Москвы являются районы, административные округа, и др. части территории города, имеющие наименование границы, устанавливаемые в городских правовых актах.

Организация местного самоуправления на территории сельских подразделений подразумевает осуществление местного самоуправления на территории районов (уездов, сельских округов, станиц, деревень и т.п.). Существует два пути организации местного самоуправления на территории сельских подразделений:

• - во-первых, на территории района возможно образование единого районного муниципального образования.
• - во-вторых, организация местного самоуправления на территории района может предполагать несколько отдельных, независимых друг от друга муниципальных образований.

Организация местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях относится к полномочиям органов государственной власти РФ. В данных образованиях имеются органы местного самоуправления. Территории границ закрытого территориального образования устанавливаются органом государственной власти.

Таким образом, в различных субъектах РФ организация местного самоуправления складывается исходя из многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления, что обуславливается рядом причин:

• - на организацию местного самоуправления в РФ оказывают влияние Федеративное устройство государства;
• - географические факторы;
• - этнические процессы.

Все вышеперечисленные причины не могут не накладывать отпечаток на формы и способы организации осуществления местного самоуправления. Многообразие форм организации и осуществление местного самоуправления связано с возможностью избирать населением ту или иную модель организации местного самоуправления посредством Устава муниципального образования, согласно законодательству о местном самоуправлении субъектов Федерации.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Контрольная работа

«Структура органов местного самоуправления»

Введение

местный самоуправление орган полномочие

Кризисная ситуация, сложившаяся в экономике России, сопровождается серьёзным обострением проблем и противоречий в национальной, политической и социальной сферах общественной жизни, которые, в свою очередь, сдерживают развитие Российской Федерации и разрушают её государственность.

В этих условиях важнейшим фактором стабилизации выступают использование потенциала самоорганизации и самоуправления населения для улучшения условий жизнедеятельности и сохранения Российского государства.

Самоуправление, являясь средством вовлечения каждого индивида в социально-экономическое регулирование посредством целеполагания и самоорганизации субъектов хозяйствования и населения, позволяет учитывать, координировать и реализовывать многообразие их интересов, удовлетворять социально-культурные и социально-бытовые потребности за счёт средств и ресурсов хозяйствующих субъектов и населения, территориальных образований, а также государства.

Местное самоуправление, повышая активность населения в решении важных проблем жизнедеятельности, способно придать развитию общества дополнительные внутренние стимулы самодвижения, ускорения социально-экономического и научно-технического прогресса.

Определение методов и условий эффективной организации местного самоуправления в интересах преодоления кризиса, стабилизации и повышения качества жизни различных слоев населения на основе стимулирования внедрения перспективных нововведений, организационных и информационных технологий требует углубленного анализа, развития теории самоуправления как с точки зрения выявления экономической сущности и построения современной концепции местного самоуправления, так и с точки зрения функциональных особенностей её реализации.

Одним из условий успешного осуществления демократических преобразований в современной России является местное самоуправление. Его развитие имеет не только большое политическое, но также социальное и экономическое значение.

Оценивая состояние местного самоуправления в России, можно сказать, что в настоящее время оно находится на начальном пути своего развития.

Местное самоуправление согласно федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях.

Закон предусматривает ограничение прав граждан на местное самоуправление на отдельных территориях в целях обеспечения обороноспособности страны, безопасности государства и защиты конституционного строя.

Численность поселения не может служить препятствием в осуществлении права граждан на местное самоуправление.

Местное самоуправление представляет собой многостороннюю деятельность местного сообщества по решению собственных и других стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории и увеличения ее вклада в развитие всего общества.

Основными элементами улучшения этого качества являются: повышение уровня жизни; изменение образа жизни в лучшую сторону; улучшение здоровья населения и увеличение продолжительности жизни людей.

Система местных органов самоуправления всегда тесно связана с административно-территориальным делением государства.

Оно не может противопоставляться центральной власти, суверенитет которой распространяется на всю территорию государства.

Главная цель создания системы местного самоуправления - улучшение качества жизни местного сообщества и увеличение его вклада в развитие всей страны.

Повышение эффективности функционирования всех предприятий и объектов - основа увеличения бюджетных и внебюджетных доходов местного сообщества.

1. Понятие «м естное самоуправление »

Отражает комплексное и многообразное явление, которое, естественно, порождает различные подходы к его исследованию. Так, например:

1. Местное самоуправление можно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который на ряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства.

Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г., в статье 2 устанавливает, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны.

Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление, закрепляет его в качестве одной из демократических основ системы управления Российской Федерации.

Признание местного самоуправления в качестве одного из принципов организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений центра и мест, центральных местных органов.

2. Местное самоуправление - это и право граждан, местного сообщества (населения данной территории) на самостоятельное заведование местными делами.

Признавая это право, государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, берет на себя обязанность создавать необходимые условия для их осуществления.

Данное право, принадлежащее населению городских и сельских поселений и реализуемое им непосредственно, а также через органы местного самоуправления, обеспечивается судебной защитой, иными гарантиями.

3. Местное самоуправление можно охарактеризовать и как форму, способ организации и осуществления населением власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учетом исторических и иных местных традиций.

Данная форма реализации власти на местах означает также, что граждане и формируемые ими органы местного самоуправления берут на себя ответственность за управление местными делами. Именно в этом суть местного самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление - это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.

2. Органы местного самоуправления и должностн ые лица местного самоуправления

Ш Выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.

Ш Глава местной администрации - глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района или городского округа - соответственно представительным органом муниципального района или городского округа.

В части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В случае если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования.

Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта.

Ш Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения.

При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению его высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Ш Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:

Ш смерти;

Ш расторжения контракта;

Ш отрешения от должности;

Ш вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

Ш прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления.

Контракт с главой местной администрации, может быть, расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

Ш представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;

Ш высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

Ш главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Ш Глава муниципального образования - высшее должностное лицо муниципального образования, которое наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

Ш избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

Ш в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;

Ш в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;

Ш не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации;

Ш в случае формирования представительного органа муниципального района из выборных лиц местного самоуправления поселений является председателем представительного органа муниципального района.

Установленные ограничения не распространяются на органы местного самоуправления поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава муниципального образования, независимо от способа его избрания, одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации.

В этом случае представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Ш Депутат - член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения.

Ш Должностное лицо местного самоуправления - выборное либо, заключившее контракт (трудовой договор), лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Ш Избирательная комиссия муниципального образования - организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Компетенция главы муниципального образования - глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

Ш представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

Ш подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

Ш издает в пределах своих полномочий правовые акты;

Ш вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

Ш смерти;

Ш отставки по собственному желанию;

Ш отрешения от должности в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

Ш признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

Ш признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

Ш вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;

Ш выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

Ш прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

Ш отзыва избирателями;

Ш установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

Ш досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.

Компетенция представительного органа муниципального образования - в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

Ш принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

Ш утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

Ш установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

Ш принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

Ш определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

Ш определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

Ш определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

Ш определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

Ш контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

Ш Контрольный орган муниципального образования - контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др. - образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

Ш Местная администрация - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования - наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Местная администрация обладает правами юридического лица.

Ш Муниципальная служба - профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.

Ш - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления - юридические лица - от имени муниципального образования могут приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности. Выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления, которые в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.

Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям.

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются: для представительного органа муниципального образования - протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица; для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.

Ш Представительный орган муниципального образования - представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек.

В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Представительный орган муниципального района:

Ш может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства;

Ш может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятых от установленной численности представительного органа муниципального района.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.

Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее: 7 человек - при численности населения менее 1000 человек; 10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек; 15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек; 20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек; 25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек; 35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска в порядке и по основаниям, которые предусмотрены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Полномочия представительного органа муниципального образования могут быть также прекращены:

Ш в случае принятия указанным органом решения о самороспуске;

Ш в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

Ш в случае преобразования муниципального образования.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет за собой досрочное прекращение полномочий его депутатов.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, проводятся досрочные муниципальные выборы в представительный орган муниципального образования.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного из выборных лиц местного самоуправления поселений, представительные органы соответствующих поселений обязаны избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.

3. Классификация органов местного самоуправления

Любые классификации не имеют самостоятельного и абсолютного значения. Они являются определенным приемом, с помощью которого упрощается задача исследования явлений.

Поэтому нельзя назвать какие-либо «объективные» основания для классификации.

Эти основания формулируются сознательно применительно к тем явлениям, которые исследуются, и тем задачам, которые должны быть решены в процессе исследования.

При изучении органов местного самоуправления как субъекта управления муниципальным хозяйством будут использоваться следующие основания для классификации этих органов

Ш по способу образования;

Ш по назначению (степени специализации);

Ш по предметам ведения;

Ш по способу принятия решений;

Ш по типу исполняемых функций.

По способу образования органы местного самоуправления в самом общем случае могут быть разделены на выборные и другие.

Если в отношении выборных органов не требуется дополнительных разъяснений, разве что следует отметить обязательность наличия выборного органа в муниципальном образовании как один из основных принципов местного самоуправления, то другие создаются по мере необходимости и, в свою очередь, могут подразделяться на формируемые, на добровольной основе с последующим утверждением (комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (комиссии при местной администрации: административная, жилищная и пр.) и т.п.

Точно такая же классификация может быть результатом применения другого основания - способа делегирования полномочий.

Общепризнанным в демократических государствах считается, что источником и носителем власти является народ.

Исходя из этого, всякие органы власти, в том числе и органы местного самоуправления как одна из форм осуществления власти, получают свои полномочия от народа, т.е. выборы являются не только способом образования органов, но и способом наделения этих органов полномочиями.

Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия опосредованно либо от выборных органов, либо в соответствии с правовым актом, принимаемым выборным органом или населением непосредственно.

Указанный правовой акт может быть общегосударственным (например, конституция) или местным (устав муниципального образования).

Самостоятельное значение имеет вопрос о том, какие органы должны образовываться в результате избрания, а какие другими способами, а также вопрос о выборе той или иной избирательной процедуры.

Это будет рассмотрено ниже при построении моделей структурной организации местного самоуправления.

По назначению органы местного самоуправления можно классифицировать как органы общего и специального назначения (органы с широкой и узкой специализацией), понимая при этом под органами общего назначения те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления (или их большую часть), а под органами специального назначения «отраслевые» органы, т.е. занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления, одной из его сфер (возможно несколькими). Более понятным такое деление становится на конкретных примерах.

Так, очевидно, что от функционирования финансовых и бюджетных

органов в прямой зависимости находится деятельность практически всех остальных органов местного самоуправления.

В качестве специализированных (отраслевых) можно рассматривать органы управления образованием, здравоохранением, муниципальным жилищным строительством, муниципальной собственностью. Конечно, такое деление, как и любое другое, достаточно условно.

Можно говорить, что финансовые органы решают ограниченный круг задач - формируют и развивают доходные источники местного бюджета, а органы управления муниципальным здравоохранением - широкий круг задач, так как от состояния здоровья населения зависит и решение большинства других вопросов. Но в данном случае рассматривается деятельность органов управления муниципальным хозяйством в их взаимодействии и взаимовлиянии, т.е., проводится внутренняя классификация субъекта управления муниципальным хозяйством по степени воздействия решений одних органов на все другие.

С этой точки зрения, вводимые основания классификации оправданы, так как позволяют с учетом особенностей объекта управления определить перечень необходимых управленческих функций и соответствующим образом структурировать субъект управления, проще говоря, определить наиболее целесообразную в каждом конкретном случае структуру органов управления муниципальным хозяйством.

При этом речь не идет о том, что под каждую функцию необходимо создавать отдельное управленческое звено. Если, например, объем муниципального строительства измеряется единичными объектами, или в муниципальном образовании имеется одна общеобразовательная школа, то и нет необходимости создавать отдел строительства или, соответственно, отдел народного образования. В этом случае указанные функции могут исполняться укрупненными структурными подразделениями органов местного самоуправления.

В приведенных примерах управление строительством может быть поручено отделу коммунального хозяйства, а управление образованием - отделу социальной политики или другим близким по исполняемым функциям подразделениям.

Деление по предметам ведения связано с тем, что органы местного самоуправления решают не только вопросы местного значения, отнесенные к ведению местного самоуправления, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти.

Расширение самостоятельности местного самоуправления в управлении местными делами и одновременное обременение органов местного самоуправления государственными полномочиями, которые более целесообразно исполнять на местах, стало общемировой тенденцией, направленной на создание разумного баланса между централизацией и децентрализацией.

Отношение к этому процессу со стороны населения, органов местного самоуправления, теоретиков муниципального права неоднозначно, но это реальный факт и надо его учитывать.

Отдельные государственные полномочия могут исполняться и органами, созданными для решения вопросов местного значения, хотя, как правило, исполняются специально создаваемыми органами (отделами записи актов гражданского состояния, военно-учетными столами и т.д.).

В части исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны государственным органам.

Выделение органов, исполняющих отдельные государственные полномочия, существенно уже и потому, что материально-финансовое обеспечение их деятельности должно гарантироваться государством, что предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов.

Классификация по способу принятия решений вводится в силу того, что в зависимости от характера решений они могут приниматься в коллегиальном порядке или единолично.

Волевой подход в отношении того, какие органы и по каким вопросам принимают решения тем или иным способом, возможен и тогда не имело бы смысла рассматривать предложенную классификацию как основание для структурирования органов местного самоуправления.

На самом деле способ принятия решений обусловлен как природой органа, так и характером принимаемого решения.

Самый очевидный пример - представительный орган местного самоуправления.

Его основное назначение - представление интегрированных интересов населения; коллективный интерес выражается здесь посредством выборного коллегиального органа.

Ни один из членов этого органа и никакая их обособленная группа не вправе претендовать на выражение мнения всех избирателей.

Следовательно, свои решения от имени населения этот орган принимает в коллегиальном порядке.

Не следует, однако, делать вывод, что коллегиальное принятие решений присуще только выборному представительному органу.

Его коллегиальность есть прямое следствие его природы, но важен также и характер принимаемых решений.

Представительный орган принимает наиболее значимые для муниципального образования решения.

Вполне логично, что и некоторые другие решения, принимаемые другими органами и также имеющие принципиальное для муниципального образования значение, могут приниматься коллегиально.

Например, решения по вопросам распоряжения важнейшими объектами муниципальной собственности (приобретение, отчуждение, сдача в аренду) могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами.

В «политическом» плане коллегиально имеет смысл принимать решения в тех сферах, где возможны предположения со стороны населения о предвзятом отношении или даже личном интересе должностного лица (предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т.п.).

В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством гораздо более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, при котором конкретными сферами деятельности управляют профессионалы и они же несут персональную ответственность за результаты этой деятельности.

По названным причинам следует со всей серьезностью подходить к вопросу о способах принятия решений каждым конкретным органом по каждому конкретному направлению деятельности и учитывать этот фактор при определении структуры органов управления муниципальным хозяйством.

Рассматривая роль органов местного самоуправления как организационной структуры, выступающей от лица субъекта местного самоуправления - населения муниципального образования (местного сообщества), - следует, что они (органы) должны осуществлять два типа функций, объективно присущих этому субъекту: представлять его интересы (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция).

Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, артикулировании и, в конечном итоге, разработке проекта развития муниципального образования (поэтому используется термин «проектная функция») и принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления (поэтому - «программная функция»), направленной на осуществление проекта.

Этим двум типам функций соответствуют два типа органов - представительные и исполнительные.

Речь идет не о принципе разделения властей, а именно о классификации органов местного самоуправления, по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством.

Вопросы осуществления власти интересуют нас здесь постольку, поскольку реализация проектов развития муниципального образования обеспечивается, в том числе и принятием нормативных правовых актов.

На представительные и исполнительные в «чистом виде» делятся органы местного самоуправления для удобства их изучения, хотя в дальнейшем будет показано, что возможны такие варианты, как совмещение функций представительного и исполнительного органов в одном органе, «вырождение» органа до одного должностного лица, расширение органа до всего состава избирателей муниципального образования (этот случай был указан выше - сход граждан) и другие модификации систем органов местного самоуправления.

Представительный орган в целом наделяется в связи с его ролью в системе местного самоуправления исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам.

Только представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает общеобязательные на территории муниципального образования правила, решает принципиальные вопросы, связанные с распоряжением муниципальной собственностью, контролирует от имени населения деятельность других органов местного самоуправления.

Представительный орган не должен обязательно рассматриваться как некое монолитное и неделимое образование.

Определенные решения принимаются представительным органом в целом, но разнообразие вопросов, решаемых этим органом, вынуждает выделять в его составе более мелкие структурные единицы и определять роль и место в представительном органе каждой такой единицы.

Среди получивших наибольшее распространение структурных единиц представительного органа можно назвать комиссии по направлениям деятельности, территориальные группы депутатов, фракции.

Их роль и место внутри представительного органа определяются уже и их наименованиями.

Комиссии занимаются вопросами, входящими в определенные сферы деятельности местного самоуправления; территориальные группы выражают и по мере возможности реализуют интересы населения отдельных внутримуниципальных территориальных образований; фракции представляют интересы политических объединений.

На самом деле комиссиям, группам, фракциям может передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов, отнесенных к компетенции представительного органа.

Существуют и организационные модели местного самоуправления, в которых создается не один представительный орган, а избирается несколько органов с заранее определенными полномочиями: бюджетные органы, контрольные органы, органы, распоряжающиеся муниципальной собственностью.

В этих случаях имеет смысл говорить о системе представительных органов местного самоуправления и определять место каждого из избираемых органов в этой системе.

Исполнительный орган может иметь еще более сложную организацию, в которой требуется установить место каждой его составляющей, которая, в свою очередь, может быть самостоятельным в пределах определенной компетенции органом, структурным подразделением органа, наконец, единоличным должностным лицом.

Орган и структурное подразделение при этом различается в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции местного самоуправления.

Местные администрации в этой связи во многих случаях не могут рассматриваться как органы местного самоуправления, так как решения принимаются не самой администрацией, а должностным лицом (главой муниципального образования, городским управляющим, мэром и т.п.), который и осуществляет функции местной исполнительной власти.

Администрация же при этом является аппаратом управления, обеспечивающим исполнение полномочий высшего должностного лица.

Только в том случае, когда администрация принимает решения в коллегиальном порядке (например, ранее существовавшие исполнительные комитеты), есть основания отнести ее к исполнительным органам местного самоуправления.

Но сама местная администрация неоднородна по своему качественному составу. В структуру местной администрации входят как чисто аппаратные подразделения, так и собственно органы с правом принятия решений по установленному кругу вопросов. В некоторых случаях эти органы наделяются также правами юридического лица.

Поэтому, определяя место администрации в системе органов местного самоуправления, в частности, в структуре исполнительных органов, нельзя однозначно отождествлять администрацию с исполнительным органом местного самоуправления, а надо каждый раз анализировать ее функции, полномочия и внутреннюю структуру.

Даже при более или менее явном разделении органов местного самоуправления на представительные и исполнительные практически невозможно «в чистом виде» выделить «абсолютно представительные» и «абсолютно исполнительные» органы; органы, ведающие только вопросами местного значения или исполняющие только отдельные государственные полномочия; органы полностью самостоятельные в принятии каких-либо решений или только обеспечивающие деятельность других органов и должностных лиц.

Кроме того, могут создаваться и специфические органы для решения достаточно узкого круга вопросов, но представляющих интерес различных субъектов (например, комиссия по здравоохранению, образуемая путем кооптации представителей местной администрации, представительного органа местного самоуправления, учреждений здравоохранения, благотворительных организаций, которая может наделяться правом принятия решений и иметь собственную исполнительную структуру; подобные комиссии могут создаваться по многим направлениям деятельности местного самоуправления).

Поэтому при достаточно полном анализе структуры органов местного самоуправления необходимо применять все возможные классификации: по способу образования, по назначению, по предметам ведения, по способу принятия решений, по типу исполняемых функций, - а также некоторые другие.

Например, представительный орган в системе органов местного самоуправления определяется следующими характеристиками: по способу образования - выборный, по назначению - орган общего назначения, по предметам ведения - решающий вопросы местного значения, по способу принятия решений - коллегиальный, по типу исполняемых функций - представительный.

4. Структура органов местного самоуправления

В основных чертах муниципальные органы различных стран, за немногим исключением, обладают одним общим типом структуры.

Л.А. Велихов отмечал: «С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме:

Ш муниципальный избирательный корпус, как база;

Ш вышедший из его лона распорядительный совет;

Ш исполнительный орган;

Ш должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя муниципальной коммуны.

Начиная с 20-х гг. этот почти повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались, ради экономии и простоты конструкции, от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе.»

Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы муниципального управления - представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица местного самоуправления основываются на следующих основных вариантах распределения полномочий местного сообщества:

Ш Вариант 1: непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенции представительного органа и выборного высшего должностного лица.

Ш Вариант 2: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа.

Ш Вариант 3: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов и референдумов).

Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности решаемых вопросов, социально-политической ситуации и множества других факторов.

Этим вариантам соответствуют следующие модели организационных структур (при их описании будут использоваться в отношении структурных единиц наименования: «мэр», «совет», «администрация»).

Отметим характерные особенности этой модели. Мэр и совет избираются всем населением. «Сильным» мэр называется в силу ряда присущих ему в этой модели полномочий: мэр обладает правом отлагательного вето на решения совета; самостоятельно формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от должности должностных лиц администрации; единолично руководит деятельностью администрации; организует работу совета, председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые советом.

Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов. Механизмом досрочного прекращения полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей является местный референдум.

В этой модели мэр избирается из числа депутатов совета.

«Слабость» его заключается в полной подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет права вето; формирование администрации, назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц администрации производится им с согласия совета; пределы его права руководства администрацией ограничены решениями совета. Досрочное прекращение полномочий мэра осуществляется советом по собственной инициативе или инициативе населения.

В модели «совет - управляющий» должность мэра не предусматривается. Организация деятельности совета осуществляется избираемым из числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочий по руководству местной администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта.

Эта модель основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций.

При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации.

Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица.

Модель « мэр - собрание »

Если выбор одной из вышеуказанных моделей определяется в основном социально-политическими условиями и не в очень сильной мере зависит от объекта управления, то модель «мэр - собрание» может быть рекомендована только для малых поселений, где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население.

В более распространенной отечественной терминологии эту модель следовало бы назвать «староста - сельский сход».

Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который и осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий.

При этом в случае необходимости может формироваться и небольшой аппарат управления, во всяком случае, назначаться или выбираться казначей.

Приведенными моделями не исчерпывается все многообразие организационных структур муниципального управления, но на их основе могут быть построены различные модификации и «гибридные» модели (сочетающие отдельные особенности базовых).

Важно, что базовые модели организационных структур местного самоуправления позволяют путем выбора из небольшого числа, практически доказавших свое право на существование вариантов принять за основу один из них и применительно к конкретным условиям развить его до полной структуры органов управления муниципальным хозяйством.

5. Образование органов местного самоуправления

Выбор одной из моделей организации местного самоуправления есть только первый шаг в формировании организационной структуры местного самоуправления.

Подобные документы

Теоретические аспекты вопросов местного значения и осуществления полномочий органов местного самоуправления. Особенности местного самоуправления муниципального образования - Городской думы, главы, администрации г. Екатеринбурга, их права и обязанности.

курсовая работа , добавлен 28.06.2010


Основные функции и структура органов местного самоуправления, понятие их организационных основ. Система и структура органов местного самоуправления. Актуальные проблемы местного самоуправления Российской Федерации, условия их эффективной работы.

реферат , добавлен 27.06.2014


Возможности формирования органов местного самоуправления, их функции. Пути совершенствования деятельности органов местного самоуправления по осуществлению государственных полномочий на примере Администрации муниципального образования Кандалакшский район.

дипломная работа , добавлен 06.12.2012


Значение и правовые основы деятельности органов местного самоуправления. Содержание и структура системы местного самоуправления в США. Сравнительный анализ органов местного самоуправления в США и России: их правовое регулирование и реализация полномочий.

курсовая работа , добавлен 17.11.2012


Структура органов местного самоуправления. Избирательная комиссия муниципального образования. Полномочия депутата как члена органа местного самоуправления. Основания для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц.

реферат , добавлен 13.05.2009


Основная проблема гражданской правосубъектности органов местного самоуправления - дуализм их правового статуса. Функции органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях. Признаки юридического лица в статусе органов местного самоуправления.

дипломная работа , добавлен 24.07.2010


Структура органов местного самоуправления, правовые основы организации их деятельности. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, физическими и юридическими лицами, государством. Гарантии местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 28.01.2011


Структура органов местного самоуправления. Порядок распределения полномочий между уровнями власти. Правовые основы деятельности муниципалитетов. Специфика деятельности и некоторые принципы развития местного самоуправления города Санкт-Петербурга.

курсовая работа , добавлен 30.01.2013


Конституционно-правовые принципы организации и деятельности местного самоуправления, его функции и полномочия. Взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти. Совершенствование реформирования местного самоуправления в РФ.

реферат , добавлен 01.08.2010


Основные принципы местного самоуправления зарубежных стран. Условия правового регулирования местного самоуправления в Германии, структура органов. Полномочия и надзор за деятельностью органов местного самоуправления, метод муниципальной деятельности.