Создание условий вопрос местного значения. Вопросы местного значения и распределение их по уровням местного самоуправления. Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по их решению: к проблеме нормативно-правового регулирования
ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ
1. Что такое вопросы местного значения?
Вопросы местного значения – это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления и затрагивает интересы каждого гражданина (приведены в приложениях № 2 – 4).
На уровне поселения к числу вопросов местного значения относятся вопросы формирования, утверждения, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета, распоряжение муниципальным имуществом, содержание и строительство автомобильных дорог, обеспечение малоимущих граждан жильем, предоставление жителям муниципального образования услуг связи, транспорта, общественного питания и бытового обслуживания, организация досуга населения, вопросы благоустройства и озеленения поселения, вывоза твердых бытовых отходов и ряд других вопросов (статья 14 Федерального закона).
При этом часть вопросов, таких как, например, организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, снабжения населения топливом, решается жителями муниципального образования и органами местного самоуправления совместно, поскольку требует привлечения к работе специализированных организаций.
Вопросы организации ритуальных услуг и содержание мест захоронения в населенных пунктах, организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора население вправе и может решить самостоятельно. Формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления рассмотрены в главе 3 данного пособия. Активное участие в решении вопросов местного значения поселений принимает муниципальный район. В исключительных случаях вопросы местного значения вправе решать органы государственной власти. К таким случаям относятся: отсутствие органов местного самоуправления и невозможность их формирования в связи со стихийным бедствием, катастрофой или иной чрезвычайной ситуацией, неудовлетворительное финансовое состояние муниципального образования или в случае нецелевого использования бюджетных средств муниципальным образованием. Кроме того, поводом для государственного вмешательства в дела муниципального образования могут стать установленные в судебном порядке случаи нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, иных нормативных актов, допущенные со стороны органов местного самоуправления.
2. Как могут передаваться государственные
полномочия органам местного самоуправления?
Органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями субъекта Федерации или федерального центра. Решение о передаче полномочий и порядок их финансирования закрепляются законом. Чаще всего государственные полномочия передаются органам местного самоуправления с целью экономии денежных средств и более эффективной реализацией переданных полномочий. В пример можно привести организацию тушения пожаров. Как свидетельствует мировая практика, эта функция государства более эффективно может быть реализована на муниципальном уровне. С учетом современного перехода пожарной службы в ведение субъектов Российской Федерации и демилитаризации пожарных частей, с 2008 года их можно было бы передать органам местного самоуправления. На исполнение государственных полномочий муниципалитет должен получать субвенции из бюджета субъекта Федерации или федерального бюджета, в зависимости от уровня переданных ему государственных полномочий. Кроме того, муниципалитет может использовать и свои средства на исполнение переданных функций, но только в том случае, если это предусмотрено уставом муниципального образования. Помимо финансовых средств органам местного самоуправления должны передаваться в пользование, управление или в собственность необходимые материальные средства. Муниципальное образование, в свою очередь, обязано обеспечить надлежащую реализацию делегированных ему полномочий. Для этого оно вправе издавать общеобязательные нормативные правовые акты и контролировать их исполнение. Органы государственной власти со своей стороны обязаны следить за исполнением переданных государственных полномочий, использованием органами местного самоуправления предоставленных материальных и финансовых средств. В случае нарушений со стороны органов местного самоуправления государственная власть вправе вынести предписание с требованием устранить допущенное нарушение. В случае дальнейшего ненадлежащего исполнения органами местного самоуправления переданных государственных полномочий органы государственной власти вправе осуществлять эти полномочия самостоятельно.
3. По каким вопросам местного значения необходимо принимать нормативные правовые акты?
В Федеральном законе утвержден перечень вопросов, которые требуют принятия на уровне муниципального образования нормативно-правовых актов. К их числу относятся: 1) утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета; 2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения; 3) определение порядка владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; 4) определение порядка обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; 5) определение правил транспортного обслуживания населения в границах поселения; 6) определение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения; 7) определение порядка охраны и сохранения объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения; 8) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения; 9) установление правил сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; 10) установление правил благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения; 11) утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, организация земельного контроля за использованием земель поселения; 12) установление правил оказания ритуальных услуг и содержание мест захоронения; 13) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья. На уровне муниципального района к перечисленным вопросам можно добавить еще несколько, требующих принятия нормативных правовых актов: организацию предоставления общедоступного и бесплатного общего и среднего образования, организацию оказания скорой медицинской помощи, утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение местных нормативов градостроительного планирования межселенных территорий и др. Принятые по перечисленным вопросам нормативные правовые акты устанавливают правила поведения для населения муниципального образования и организаций, действующих на его территории. Отсутствие нормативного акта по любому из перечисленных вопросов свидетельствует о ненадлежащей работе депутатов и главы муниципального образования и может стать основанием для применения санкций по отношению к органам местного самоуправления. Непринятие на муниципальном уровне нормативных актов об утверждении и исполнении местного бюджета, установлении местных налогов, порядке владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, генеральном плане поселения, о правилах землепользования и застройки, нормативно-правового акта об утверждении местных нормативов градостроительного планирования поселений, организации благоустройства и озеленения территории поселения может вообще поставить под вопрос само существование муниципального образования. Важным вопросом для муниципального образования является и то, какой из органов местного самоуправления должен принимать тот или иной нормативный правовой акт – глава муниципального образования или представительный орган местного самоуправления. Указанное разграничение должно устанавливаться уставом муниципального образования, хотя часть функций уже распределена существующим законом. (Более подробно см. вопрос 10 главы 1.) Однако стоит обращать внимание и на то обстоятельство, что большинство вопросов местного значения регулируются федеральным законодательством, и оно в правоприменительной практике играет определяющую роль. Например, исполнение бюджета поселения должно осуществляться в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения, осуществляется на основе норм Гражданского кодекса Российской Федерации, Водного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» (в редакции Федерального закона от 3 марта 1995 года № 27-ФЗ) и иных законов, определяющих правовое положение муниципальной собственности. Вопросы организации в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом регулируются федеральными законами от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», от 14 апреля 1995 года № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», от 31 марта 1999 года № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации». Порядок содержания и строительства автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения устанавливается Федеральным законом от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и иных федеральных органов исполнительной власти, а также правовыми актами субъектов Российской Федерации.
4. По каким вопросам местного значения необходимо принимать правовые акты, не имеющие
нормативного содержания?
Очень часто для решения вопросов местного значения необходимо принимать правоприменительные акты. К таким случаям можно отнести практически все вопросы местного значения, за исключением моментов утверждения муниципального бюджета и контроля за его исполнением или установления, изменения и отмены местных налогов и сборов поселения и некоторых других отдельных случаев. В большинстве своем вопросы местного значения, по которым требуется принятие правоприменительных актов, совпадают с теми вопросами местного значения, по которым необходимо принимать нормативные правовые акты. И это не случайно. Необходим механизм реализации того или иного нормативно-правового акта, в качестве такого механизма и выступает правоприменительный акт.
5. Какие полномочия даны органам местного самоуправления для решения вопросов местного значения?
Органам местного самоуправления для решения вопросов местного значения предоставлен ряд полномочий. Основные из них: 1) принятие устава муниципального образования, издание муниципальных правовых актов; 2) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа; 3) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями;
4) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования;
5) осуществление международных и внешнеэкономических связей.
Кроме того, органы местного самоуправления поселений и городских округов имеют право на добровольной основе привлекать граждан к выполнению социально значимых работ. Например, в случае предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, обеспечения первичных мер пожарной безопасности или создания условий для массового отдыха жителей поселения и организации обустройства мест массового отдыха населения. В добровольном порядке население может заняться благоустройством и озеленением территории поселения.
Федеральный закон специально отмечает, что полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются самостоятельно.
6. Как разрешаются споры о компетенции между
органами местного самоуправления?
Между поселениями и муниципальными районами могут возникать споры о компетенции органов местной власти того или иного уровня в решении некоторых вопросов. Поскольку в федеральном законодательстве нет механизма рассмотрения таких ситуаций, он должен быть прописан в законодательстве субъекта Российской Федерации. А задача по разрешению споров должна возлагаться на судебные органы, в частности, на Конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации. Другим вариантом могут стать согласительные процедуры, организованные высшим должностным лицом субъекта Федерации или проводимые органами местного самоуправления самостоятельно. Формами согласительных процедур могут выступать постоянно действующие совещания и рабочие группы.
7. Что должны делать органы местного
самоуправления в случае, если они не могут решить вопрос самостоятельно?
На практике довольно часто бывают ситуации, когда органы местного самоуправления поселений в силу тех или иных причин не могут самостоятельно решать стоящие перед ними задачи. В этом случае они вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче части своих полномочий. При этом поселение должно гарантировать муниципальному району субвенции из своего бюджета на выполнение этих полномочий.
В соглашении между поселением и районом должны быть оговорены сроки передачи полномочия (срок действия соглашения), основания и порядок прекращения действия соглашения, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, финансовые санкции за неисполнение соглашения. Кроме того, в соглашении должно четко и понятно указываться, какое именно полномочие передается от одного муниципального образования другому.
С другой стороны, часть вопросов местного значения, отнесенных к ведению поселений, более успешно может решаться на уровне муниципального района. Таким полномочием, например, может выступать организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора или создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры.
В этом случае заключается аналогичное соглашение между поселением и муниципальным районом.
8. Каким образом устанавливается ответственность
органов местного самоуправления за неисполнение или не-надлежащее исполнение собственных правовых актов?
Право на установление административной ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления закреплено за органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Такие законы приняты практически во всех субъектах Российской Федерации. При этом, как правило, значительная часть норм, содержащих административную ответственность, имеет ссылку на правила или порядок, установленный органами местного самоуправления. Так что реализация региональных законов об административных правонарушениях напрямую зависит от деятельности органов местного самоуправления. К ответственности муниципалитет привлекают административные комиссии, формируемые ор-ганами местного самоуправления, а протоколы о совершении административного правонарушения составляют должностные лица органов местного самоуправления, определенные муниципальным правовым актом.
Органы местного самоуправления обязаны самостоятельно определить: каким образом назначаются лица, уполномоченные составлять протоколы о совершении административных правонарушений, а также вопрос о том, кто формирует состав административной комиссии. На этот счет должен приниматься соответствующий муниципальный правовой акт. Кроме этого, на уровне поселения могут создаваться административные инспекции, которые также имеют право составлять протоколы о совершении административного правонарушения. Особенно актуален этот вопрос в поселениях, где недостаточно муниципальных служащих для проведения такой объемной работы.
Г лава 3
ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В РЕШЕНИИ ВОПРОСОВ
МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ
1. Что такое местный референдум?
Как он проводится?
Референдум (от лат. referendum – то, что должно быть сообщено) – принятие избирателями окончательного решения по тому или иному вопросу путем всенародного голосования. Референдум наряду с выборами является высшим и непосредственным выражением власти народа. Документально оформленные решения референдума обладают высшей юридической силой, являются актами прямого действия и не нуждаются в подтверждении другими правовыми актами. Права граждан на участие в местном референдуме устанавливаются федеральным законом, а порядок подготовки и проведения местного референдума – законом субъекта Российской Федерации. Принимать участие в местном референдуме имеют право совершеннолетние граждане Российской Федерации, проживающие в границах муниципального образования и обладающие избирательным правом. В соответствии с международными договорами Российской Федерации в местном референдуме могут принимать участие иностранные граждане, постоянно проживающие на территории муниципалитета. Сейчас такой договор у России есть только с Республикой Белоруссия. Местный референдум осуществляется путем всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы, ограничивающие права и свободы человека и гражданина, закрепленные в Конституции России. Кроме того, вопросы референдума не должны противоречить федеральному и региональному законодательству. Формулировки вопросов должны исключать возможность их множественного толкования, чтобы на них можно было дать лишь однозначный ответ. На местном референдуме могут решаться только вопросы местного значения, то есть опросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Это может быть вопрос об использовании муниципальных земель (например, о выделении земельного участка под какое-либо производство), проблемы благоустройства (например, вырубка лесов или парковых насаждений) и т.д. Также на референдуме могут приниматься решения по муниципальным правовым актам. Уставом же могут быть определены вопросы, которые в обязательном порядке должны выноситься на референдум. Инициаторами проведения референдума могут быть: – группа граждан, проживающих на территории муниципального образования; – политические партии и объединения, имеющие право участвовать в выборах; – представительный орган муниципального образования совместно с главой местной администрации. Если инициаторами проведения референдума являются органы местного самоуправления, то для его проведения представительному органу муниципального образования и главе местной администрации достаточно издать соответствующее решение или постановление. Какова процедура назначения референдума, если она происходит по инициативе граждан или избирательных объединений? В этом случае формируется инициативная группа численностью не менее 10 человек (для объединений инициативной группой является руководящий орган), которая обращается в муниципальную избирательную комиссию с ходатайством о регистрации группы. Со дня её обращения муниципальная избирательная комиссия считается муниципальной комиссией референдума. В ходатайстве должны содержаться вопросы, выносимые на референдум, уполномоченные представители группы, указаны паспортные данные членов инициативной группы с личными подписями. К ходатайству прилагается протокол собрания инициативной группы. А в случае, если выносится вопрос о принятии нормативно-правового акта, то и проект самого акта. Комиссия референдума рассматривает представленные документы на предмет их соответствия требованиям федерального и регионального законодательства и устава муниципалитета, и в положительном случае направляет их представительному органу муниципального образования, который проверяет соответствие выносимого вопроса (вопросов) требованиям законодательства. Если возражений от представительного органа нет, комиссия регистрирует инициативную группу и выдает ей соответствующее свидетельство. С этого момента группа может формировать фонд референдума и проводить агитацию в его поддержку. Органы местного самоуправления, органы государственной власти, должностные лица не могут проводить агитацию за или против принятия какого-либо решения на референдуме. Сроки регистрации группы могут варьироваться законом субъекта Федерации о местном референдуме. Например, в соответствующем законе Новосибирской области установлены такие сроки: 15 дней на рассмотрение документов комиссией референдума, 5 дней на направление документов в представительный орган. Последнему выделяется 20 дней на вынесение своего решения. И, наконец, 15 дней для окончательной регистрации группы. Таким образом, на регистрацию группы по проведению референдума в Новосибирской области может уйти до 55 дней. После регистрации инициаторы референдума должны собрать подписи 5% избирателей муниципалитета в поддержку его проведения. В подписном листе за проведение референдума должна быть указана формулировка выносимого на него вопроса (вопросов), фамилия, имя, отчество гражданина, поддерживающего проведение референдума, его год рождения, адрес места жительства, серия и номер паспорта или заменяющего его удостоверения личности, а также дата подписания. В законе Новосибирской области от 12 апреля 2004 года № 175-ОЗ «О местном референдуме Новосибирской области» установлено, что подписи должны быть собраны за 20 дней. После проверки подлинности подписей и достоверности сведений соответствующие документы направляются в представительный орган муниципалитета. В течение 30 дней со дня поступления документов депутаты обязаны назначить референдум. В противном случае он может быть назначен по решению суда на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти или прокурора. При этом со дня опубликования решения о назначении референдума до дня голосования не может быть менее 45 дней. Референдум проводится на территории всего муниципалитета. Помещения для голосования безвозмездно предоставляются главой муниципалитета. Финансирование мероприятий по организации местного референдума осуществляется за счет местного бюджета, агитация проводится за счет фонда референдума, созданного инициативной группой. Непосредственно за организацию и проведение референдума отвечает муниципальная комиссия референдума. Она формирует списки участников референдума, а также совместно с главой муниципального образования формирует участки референдума, обеспечивает информирование участников референдума, осуществляет иные меры по проведению референдума, контролирует соблюдение законодательства, устанавливает результаты референдума и отвечает за их публикацию.
По завершении голосования муниципальная комиссия референдума суммирует данные, поступившие от нижестоящих комиссий, производит подсчет голосов, составляет итоговый протокол и определяет результаты. На основании подсчета голосов комиссия может принять одно из четырех решений:
– о признании референдума недействительным, если выявлены нарушения, не позволяющие достоверно установить результаты волеизъявления участников; – о признании референдума несостоявшимся в случае, если в нем приняло участие менее половины зарегистрированных избирателей; – о непринятии вопроса (проекта), вынесенного на референдум, если за него проголосовало не более половины участников референдума; – о принятии вопроса (проекта), вынесенного на референдум. Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию или обнародованию (как правило, в маленьких муниципальных образованиях). Принятое на местном референдуме решение не нуждается в дополнительном утверждении какими-либо органами власти или должностными лицами. Но если для его реализации дополнительно требуется издание нормативного правового акта, соответствующий орган местного самоуправления или должностное лицо обязан в течение трех месяцев принять такой акт. Непринятие этого акта в указанный срок может стать основанием для отзыва выборного должностного лица, увольнения главы администрации или роспуска выборного органа местного самоуправления. Исполнение решения, принятого на местном референдуме, возлагается на органы местного самоуправления и подлежит обязательному исполнению на территории муниципалитета. Решение о проведении местного референдума или принятое на нем решение может быть обжаловано в суде.
Сфера реализации местного самоуправления определяется в ч. 1 ст. 130 Конституции РФ через понятие "вопросы местного значения", содержание которого отчасти раскрывается в ч. 1 ст. 132: это вопросы муниципальной собственности, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, охраны общественного порядка и иные вопросы местного значения.
Далее содержание этого понятия конкретизируется в Федеральном законе. Статья 1 Федерального закона 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержала два критерия классификации вопросов местного значения: материальный - вопросы должны были касаться непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования и формально-юридический - они должны быть отнесены к вопросам местного значения уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законом, законами субъектов РФ. Материальный критерий носит во многом оценочный характер. Поэтому Закон (ст. 6) содержал перечень соответствующих вопросов из 30 позиций, который не являлся исчерпывающим.
Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также исходит из сочетания материального и формального критериев при определении вопросов местного значения. Согласно ст. 2 вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Важные подходы, связанные с конституционным истолкованием вопросов местного самоуправления, содержатся в решениях Конституционного Суда РФ. Правовая позиция, согласно которой из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что эти вопросы могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти, была выражена Конституционным Судом РФ в постановлениях от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми". На органы же государственной власти, как следует из этой позиции, возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.
В постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области был выражен ряд значимых для характеристики самостоятельности населения в решении вопросов местного значения позиций. Согласно постановлению из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует: вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти; "недопустимость же ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления (ст. 12 и 130, ч. 1 ст. 132, ст. 133 Конституции РФ). В то же время она связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина, относящимся к ведению Российской Федерации (п. "в" ст. 71 Конституции РФ), поскольку любое такое ограничение непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание и полноту права граждан на осуществление местного самоуправления". Из этого делается вывод о недопустимости даже добровольной передачи хотя бы части полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти. Подчеркнута в данном постановлении Конституционного Суда РФ (п. 4 мотивировочной части) и невозможность упразднения местного самоуправления на какой-либо территории, даже если это решение принято на местном референдуме.
Вопросы местного значения - это те вопросы, которые в обязательном порядке должны реализовываться органами местного самоуправления соответствующего типа муниципального образования, т.е., по сути, решение вопросов местного значения есть обязанность местной власти, а не только право.
Вопросы местного значения поселения, муниципального района, городского округа
Вводные замечания
Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ввел перечень, состоящий из 26 вопросов местного значения, указав, что муниципальные образования вправе решать иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ. При этом по смыслу данной нормы субъекты РФ не были вправе навязывать эти локальные вопросы органам местного самоуправления. Кроме того, органы местного самоуправления могли принимать к своему рассмотрению и иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Надо сказать, что по отношению и к местным советам в прежний период нашей истории, и к зарождающемуся местному самоуправлению в России была актуальна проблема: можно ли обобщенно установить вопросы, которыми занимается местная власть или же это надо делать по отдельным уровням власти? В законодательстве отдавалось предпочтение то одному, то другому подходу.
Так, Закон 1995 г. не конкретизировал вопросы местного значения в зависимости от типа муниципального образования. Он предполагал существование различных муниципальных образований как равных муниципальных единиц. Поэтому вопросы местного значения, установленные Законом 1995 г., в равной степени распространялись на все виды муниципальных образований, закрепленные в нем. В то же время субъекты Российской Федерации согласно п. 3 ст. 6 Закона могли разграничить вопросы местного значения между органами местного самоуправления муниципальных образований, действующих на одной территории. На практике, однако, разграничение вопросов местного значения муниципальных образований осуществлялось достаточно редко.
Предусмотренное в Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" формирование двухтиповой модели местного самоуправления "поселение - муниципальный район" предопределило формулирование вопросов местного значения в зависимости от типа (вида, уровня) муниципального образования. Поэтому Закон 2003 г. в (ст. 14, 15 и 16) выделил вопросы местного значения поселения, муниципального района, городского округа.
Причем процесс их регулирования в Законе довольно динамичен, какие-то вопросы местного значения дополнительно включены в Закон после 2003 г. путем корректировки названных статей, какие-то исключены, отдельные формулировки получили новую редакцию.
Вопросы местного значения сельских и городских поселений
В ст. 14 Федерального закона 2003 г. закреплены единые вопросы местного значения для сельского и городского поселения как видов муниципальных образований. Между тем, как известно, даже сельские поселения отличаются друг от друга размерами, численностью населения и экономическим потенциалом, поэтому одни и те же вопросы местного значения решаются ими с учетом своей специфики. Тем более такая специфика может проявиться у городских поселений, особенно у тех, которые насчитывают несколько десятков тысяч населения и должны содержать достаточно "внушительное" коммунальное хозяйство. Однако такие особенности не влияют на содержание законодательных норм.
Федеральный закон 2003 г. относит к компетенции местного значения поселений прежде всего формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета. Бюджет, если говорить кратко, - это роспись доходов и расходов муниципальной единицы. Наличие бюджета - один из признаков муниципального образования. Подготовка бюджета относится к ведению исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, а утверждение - к ведению представительного органа. Закон также относит к вопросам местного значения поселения установление, изменение и отмену местных налогов и сборов поселения. Возможности поселений в этой части довольно скромны, но тем не менее они существуют.
Еще одним признаком муниципального образования является обладание муниципальной собственностью. Конечно, самостоятельная проблема - много ли ее в ведении поселений, достаточно ли и т.д. Закон относит к вопросам местного значения владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения. 3 июня 2006 г. ст. 14 Федерального закона 2003 г. была изменена: к вопросами местного значения поселения отнесено осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования.
В начальной редакции Федерального закона 2003 г. не отражена роль поселений в организации экономики на своей территории. В редакции от 31 декабря 2005 г. нашли возможность исправить этот дефект, теперь к вопросам местного значения поселения отнесены содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства. В принципе, можно ожидать расширения этих позиций, на территории поселения могут располагаться и крупные промышленные предприятия, которые нуждаются в поддержке местных властей.
Важной задачей всех муниципальных образований является забота об обслуживании населения, об оказании ему коммунальных услуг. Для поселений такая задача особо важна, поскольку они непосредственно работают с населением. Поэтому Законом 2003 г. к ведению поселений отнесена организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. Достаточно проблематично осуществить это, так как практически все предприятия и службы в этих сферах являются ведомственными. Однако сам термин "организация" предполагает инициативу поселений, содействие тому, чтобы обслуживание населения было на хорошем уровне. Нельзя исключать и создания муниципальных унитарных предприятий и служб, конечно, не для электро- или газоснабжения, но хотя бы для отопительных систем или снабжения населения топливом.
Муниципальные образования, в том числе и поселения, имеют определенную, говоря обобщенно, коммуникативную группу вопросов местного значения. Известно, какое значение в России имеют дороги и транспортное сообщение. Попытка закрепить роль поселений в решении соответствующих проблем сделана в п. 5 ст. 14 Закона 2003 г., которым к вопросам местного значения поселений было отнесено "содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения". Позднее стало ясно, что на поселения возложили неподъемную задачу, особенно по части строительства автомобильных дорог, даже локальных. В Федеральном законе от 8 ноября 2007 г. п. 5 получил новую редакцию: к ведению поселений отнесена "дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации". Правда, теперь, чтобы понять меру участия поселений, надо обращаться к отраслевому законодательству. Одновременно следует добавить, что Законом к вопросам местного значения поселений отнесены создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения. Видимо, речь идет о следующем: органы местного самоуправления должны все делать для того, чтобы поселение имело автобусное сообщение с иными территориальными единицами, чтобы останавливались проходящие автобусные маршруты, электрички, речные и морские прибрежные пассажирские суда и т.д.
По закону местное значение для поселений имеет обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организацию строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства. Законодатель руководствовался ст. 40 Конституции РФ, в которой говорится: "Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами". Вместе с тем реализация требований Конституции РФ и Закона затруднительна, поскольку так называемого социального жилья у городских поселений очень мало, а у сельских поселений чаще всего его вообще нет. Более реализуемым вопросом местного значения является создание условий для жилищного строительства.
Отдельный вопрос местного значения - это забота о сервисном обслуживании населения. Согласно Федеральному закону 2003 г. к ведению поселений отнесено создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. Как известно, почта, телеграф, телефон, а сегодня и Интернет не могут стать предметами ведения муниципальных образований, однако последние должны создавать условия, организовывать сервисные услуги и помогать соответствующим учреждениям. Общественное питание, торговля и бытовое обслуживание в прежние годы были в ведении государства, сегодня все это - так называемый частный сектор. И вопросом местного значения может быть создание условий для надлежащего функционирования соответствующих служб.
Большой комплекс вопросов местного значения поселений относится к сфере культуры и просвещения. Федеральным законом 2003 г. отнесены организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности фондов библиотек поселения к ведению поселений (в первоначальной редакции говорилось лишь об организации этого обслуживания, но Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. было добавлено комплектование, а Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. - также и обеспечение сохранности).
Вопросом местного значения поселений названо также создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры. Чаще всего соответствующие учреждения находятся в ведомственном подчинении, однако в населенных пунктах они обслуживают население, и органы местного самоуправления должны создавать для этого условия.
К ведению поселений отнесено также сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения (это редакция нормы от 31 декабря 2005 г., она существенно расширила данный вопрос местного значения для поселения - в первоначальной редакции говорилось только об охране и сохранении соответствующих объектов, расположенных в границах поселения).
В ведении поселения находится формирование архивных фондов поселения. Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. к ведению поселений отнесено создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении.
Традиционно в круг ведения местного самоуправления включаются задачи, связанные с отдыхом населения, охраной здоровья, занятиями физкультурой и спортом. Федеральный закон 2003 г. закрепил такие вопросы местного значения, как обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения (в первоначальной редакции говорилось только об обеспечении условий, теперь же подчеркивается, что поселение должно организовывать соответствующие мероприятия). К ведению поселений также отнесено создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения. Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. вопросами местного значения поселения стали также осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья, а также создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения.
В круге вопросов местного значения всех муниципальных образований, в том числе и поселений, отражаются их задачи территориального развития, а также благоустройства и содержания в чистоте и порядке своей территории. Федеральным законом 2003 г. к ведению поселений отнесено утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения. Последующими изменениями и дополнениями (от 29 декабря 2004 г., 10 мая и 15 июня 2007 г.) существенно усилены позиции поселения. Так, в начальной редакции ничего не говорилось об отнесении к вопросам местного значения поселения утверждения генеральных планов поселения и подготовленной на их основе документации по планировке территории, о выдаче разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию, об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования. Дополнениями от 4 декабря 2006 г. на поселение возложено муниципальный лесной контроль и надзор.
Согласно Федеральному закону 2003 г. в ведении поселений находятся организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения (дополнениями от 4 декабря 2006 г. к изначальной редакции соответствующего пункта Закона к охране добавлена защита, а также воспроизводство как городских лесов, так и лесов особо охраняемых природных территорий в границах поселения). В ведении поселений находятся организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, а также организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов.
Роль муниципальных единиц при возникновении обстоятельств чрезвычайного характера всегда отражалась в законодательстве уже с созданием земского самоуправления в России. Не составляет исключения и современное законодательство. Федеральный закон 2003 г. относит к ведению поселений участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения. В круг вопросов местного значения поселений Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. были включены: организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения; организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения. К сожалению, реалии нашего времени заставили обозначить как вопрос местного значения поселения (как и других муниципальных образований) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения, что было сделано Федеральным законом от 27 июля 2006 г. Естественно, что сами по себе перечисленные задачи являются общегосударственными. Вопросами местного значения являются именно участие муниципальных образований в их решении. Одновременно было решено восстановить практику возможного объединения населения для охраны общественного порядка. С января 2008 г. поселениям рекомендуется создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.
Завершая характеристику вопросов местного значения поселений, назовем несколько пунктов, которые как бы выпадают из перечисленных выше групп:
а) организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью;
б) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
Обобщая содержание нынешней редакции ст. 14 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", закрепляющей вопросы местного значения сельских и городских поселений, можно констатировать, что Закон в этой части подвергся существенной корректировке, направленной в целом на усиление позиций муниципальных образований данного уровня.
Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. в Закон 2003 г. включена ст. 14.1 "Права органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений" (курсив наш. - Авт.). Часть 1 ст. 14.1 предусматривает, что органы местного самоуправления поселения имеют право:
1) на создание музеев поселения;
2) на участие в организации и финансировании проведения на территории поселения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет;
3) на совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса;
4) на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;
5) на осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.;
6) на создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения;
7) на оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории поселения.
Кроме того, Законом от 29 декабря 2006 г. из ст. 14 Федерального закона 2003 г. исключена ч. 2, а в ст. 14.1 включена ч. 2 сходного звучания: "Органы местного самоуправления поселения вправе решать вопросы, указанные в части 1 настоящей статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ)".
Таким образом, перечень вопросов местного значения для поселения, перечисленный в ст. 14, следует считать исчерпывающим в части определения круга вопросов местного значения поселения. Закон не исключает участие органов местного самоуправления поселений в осуществлении как государственных полномочий, так и полномочий, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления иных муниципальных образований, но однозначно не относит их к вопросам местного значения поселений.
Вопросы местного значения муниципального района и городского округа
Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет вопросы местного значения муниципального района в ст. 15, городского округа - в ст. 16. То есть юридически регулирование их вопросов местного значения разделено. Но фактически муниципальный район и городской округ обладают практически сходными вопросами местного значения. Поэтому для удобства усвоения ниже дается единая и обобщенная характеристика вопросов местного значения обоих этих видов муниципальных образований, а если это требуется, то оттеняется специфика соответствующего вида. Обращаем внимание на то, что даваемая характеристика, как и ранее применительно к поселениям, учитывает "родство" вопросов местного значения и поэтому в ряде случаев отходит от последовательности их перечисления в ст. 15 и 16 Закона.
Вопросом местного значения для указанных муниципальных образований является формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, городского округа, контроль за исполнением данного бюджета. Этот вопрос существует у всех видов муниципальных образований. Но вот у муниципального района есть свой, специфический вопрос местного значения: выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района.
К ведению муниципальных районов, городских округов также отнесено установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района, городского округа. Возможности данных муниципальных единиц в этом плане весьма скромны, в основном их доходы пополняются отчислениями от федеральных и региональных налогов и сборов.
Выше отмечалось, что одним из "квалификационных" признаков муниципального образования является обладание муниципальной собственностью. Вопросами местного значения являются: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района, городского округа. При дополнении Закона от 3 июня 2006 г. в ст. 15 и 16 для муниципальных районов, городских округов (так же как и для поселений) был специально обозначен такой вопрос местного значения поселения, как осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования.
В Федеральном законе 2003 г. была явно недооценена роль муниципальных образований в организации экономической деятельности на своей территории, в поддержке хозяйствующих субъектов. После в Закон внесли изменения, в определенной мере исправляющие положение. В частности, по дополнениям от 31 декабря 2005 г. и 18 октября 2007 г. вопросом местного значения для муниципального района стало создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства. Для городского округа тогда же был закреплен сходный вопрос местного значения - создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства. Но пока в Законе не сказано отчетливо и о том, что муниципальный район, и особенно городской округ, должны содействовать развитию промышленного производства (во всем его многообразии) на своей территории.
Законодатель обозначил различия между муниципальным районом и городским округом. Для района это организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений; для городского округа - организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. Если сравнить норму, адресованную сельским и городским поселениям, будет видно, что для городского округа установлено текстуально то же самое. Причина, по-видимому, состоит в том, что электро- и газоснабжение "перешагивает" через границы сельских и городских поселений, и законодатель хотел подчеркнуть важную роль муниципального района в решении данных задач. Правда, теплоснабжение и водоснабжение тоже нередко идут в поселение с соседних территорий, и роль района, куда поселение входит, может быть значительной.
Федеральный закон 2003 г. отражает важную роль муниципальных районов и городских округов в решении транспортных проблем. Сначала к их ведению были отнесены содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования. В редакции от 8 ноября 2007 г. этот вопрос местного значения для муниципального района сформулирован в более общем виде: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Городской округ решает такие проблемы в рамках своей территории.
Соответственно в ведении муниципального района находится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района; городской округ делает то же самое в своих границах.
Для муниципальных районов и городских округов Федеральный закон также закрепляет в качестве вопросов местного значения заботу о сервисном обслуживании населения. При этом учитывается уровень муниципального образования. Для городского округа записано то же самое, что и для поселения, - создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. Для муниципального района оттеняется забота о входящих в него поселениях, создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.
Роль последних в сфере народного образования весьма скромна. Законодательство концентрирует вопросы народного образования для уровня муниципального района, городского округа, для осуществления единой политики в сфере просвещения. К ведению муниципального района, городского округа отнесены организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время. Естественно, в рамках муниципального района сельские и городские поселения тоже несут ответственность за организацию общего образования. Однако ведущей единицей в этой сфере остается муниципальный район.
Федеральный закон 2003 г. формулирует для муниципальных районов и городских округов ряд вопросов местного значения в сфере культуры. Так, к ведению муниципального района отнесена организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов. Эти формулировки появились в редакциях Закона от 31 декабря 2005 г. и от 29 декабря 2006 г., ранее о межпоселенческих библиотеках речи не было, к ведению района относилась "организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора)", а это, конечно, гораздо скромнее. Вопросом местного значения для городского округа являются организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности фондов библиотек городского округа. Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. в ведение муниципального района было передано создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры, тем самым обозначена организующая роль муниципального района в культурной деятельности на своей территории. Для городского округа этот вопрос формулируется как создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры.
К ведению городского округа отнесен вопрос местного значения, отсутствующий у муниципального района, - сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа. Приведенная формулировка включена в Закон 31 декабря 2005 г., в первоначальной редакции не было "слов об объектах, находящихся в собственности городского округа". Похожей формулировки нет в отношении муниципального района.
Дополнениями от 31 декабря 2005 г. к ведению муниципального района отнесено создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района, к ведению городского округа - создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе.
Закон более широко формулирует и последовательно расширяет вопросы местного значения муниципального района и городского округа в области здравоохранения, физкультуры и спорта, отдыха населения. Так, к ведению муниципального района, городского округа отнесена организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов (в начальную редакцию Закона от 18 июля 2006 г. добавлены стационарно-поликлинические учреждения).
После принятия Закона 2003 г. выявилось, что муниципальные образования не могут ограничиваться только организацией медицинской помощи, они в состоянии и масштабно решать оздоровительные задачи. Поэтому дополнениями от 29 декабря 2004 г. в число вопросов местного значения для муниципальных районов и городских округов было включено создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района.
Определившись с субъектами права на местное самоуправление, мы можем перейти к вопросу об их компетенции.
Принимая во внимание, что Российской Федерацией ратифицирована Европейская Хартия местного самоуправления, обратимся к ее положениям, касающимся компетенции местного самоуправления. В определении местного самоуправления, данном Европейской Хартией местного самоуправления (ч. 1 ст. 3), декларировано право органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в интересах местного населения. То есть к компетенции местного самоуправления отнесена часть обшей компетенции публичной власти, а именно та ее часть, которая связана с удовлетворением интересов населения муниципальных образований.
В соответствии с Конституцией РФ систему органов публичной масти составляют органы государственной власти (федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации) и не входящие в их структуру органы местного самоуправления. Компетенция публичной власти в России, согласно Конституции РФ, складывается из предметов ведения Российской Федерации; предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; предметов ведения субъектов Российской Федерации и вопросов местного значения (рис. 6).
Рис. 6.
Необходимо отметить, что в отношении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации применен термин «предметы ведения», а в отношении муниципальных образований -- «вопросы местного значения», причем у Российской Федерации и субъектов Российской Федерации существуют предметы совместного ведения, а муниципальные образования не имеют совместных вопросов местного значения. Когда мы говорим об исключительных предметах ведения, то имеем в виду некую замкнутую сферу деятельности, в пределах которой осуществляет свои полномочия только один уровень публичной власти. Соответственно, предметы совместного ведения -- сфера деятельности двух уровней публичной аласти (федерального и регионального), каждый из которых имеет собственные полномочия в этой сфере. Вопросы же местного значения, замкнутых сфер деятельности собой не представляют, так как в этих же сферах обладают полномочиями федеральные и (или) региональные органы государственной власти.
Исходя из того что названная Европейской Хартией местного самоуправления часть публичных дел, регламентируемая и управляемая органами местного самоуправления в интересах местного населения, в российском законодательстве именуется вопросами местного значения, самое простое и очевидное определение понятия «вопросы местного значения» может быть сформулировано с изменением порядка слов в предыдущем предложении: «Вопросы местного значения -- это часть публичных дел, регламентируемая и управляемая органами местного самоуправления в интересах местного населения».
Однако ценность любого определения состоит в наиболее полном раскрытии содержания определяемого понятия. А в данном нами определении нет ответов как минимум на три важных вопроса.
Например, какую часть публичных дел (какие конкретно дела) можно отнести к вопросам местного значения?
Не ответив на этот вопрос, мы не можем обеспечить самостоятельность местного самоуправления в пределах его компетенции, поскольку она не установлена.
Какими органами местного самоуправления (органами местного самоуправления каких муниципальных образований) регламентируются вопросы местного значения?
Мы уже выяснили, что в Российской Федерации существуют четыре категории муниципальных образований (поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения). Для каждой из них должна быть определена собственная компетенция (собственный перечень публичных дел или вопросов местного значения).
О каких интересах местного населения идет речь? Ведь у местного населения существует огромное количество интересов, которые могут реализовываться и самими гражданами, и федеральными органами государственной власти, и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и органами местного самоуправления.
Исходя из принципа «подзаконности» местного самоуправления, ответы на эти вопросы должны содержаться в действующем законодательстве. Рассмотрим, как определены вопросы местного значения в Конституции РФ и федеральных законах.
Конституцией РФ установлено, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ст. 130), а «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения» (ст. 132).
Из формулировки в ст. 130 Конституции РФ не следует, что владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью относится к вопросам местного значения, так как данные права перечислены отдельно от них. С другой стороны, в соответствии со ст. 132, управление муниципальной собственностью относится к вопросам местного значения. Но что же такое управление муниципальной собственностью, как не распоряжение ею? Здесь, очевидно, имеется противоречие. Во всяком случае, к вопросам местного значения относятся формирование, исполнение и утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка.
Определение понятия «вопросы местного значения» в Конституции РФ отсутствует, как отсутствует и полный перечень вопросов местного значения или хотя бы требования к его установление. Поэтому, опираясь на положения Конституции РФ, относящие установление общих принципов организации местного самоуправления к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72) и предусматривающие по предметам совместного ведения принятие федеральных законов и соответствующих им законов субъектов Российской Федерации, обратимся к соответствующим федеральным законам.
Первое определение понятия «вопросы местного значения» и их первоначальный перечень были даны в Законе о местном самоуправлении 1995 г., где вопросы местного значения обозначались как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации.
В более позднем одноименном законе 2003 г. вопросы местного значения -- это уже вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Общим в этих формулировках является то, что вопросы местного значения -- это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, т.е. понятие «интересы местного населения» некоторым образом уточняется и раскрывается через словосочетание «непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения». Вместе с тем взамен проблемы выяснения «интересов местного населения» мы получаем проблему выяснения «непосредственного обеспечения жизнедеятельности». Во-первых, необходимо определить, что такое «непосредственное обеспечение», во-вторых, неясно, что можно отнести к вопросам «жизнедеятельности населения», поскольку это слишком широкое понятие. И здесь мы опять же приходим к необходимости установления перечня вопросов местного значения.
В отношении этого вопроса между названными федеральными законами имеются различия. Если первый из них устанавливает, что вопросами местного значения являются вопросы, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, т.е. называет все возможные источники возникновения вопросов местного значения, окончательно закрепляемых уставом муниципального образования, не определяя границ регулирования в этой сфере разными уровнями законодательной (представительной) власти, то второй называет два источника (Конституция РФ и сам Федеральный закон).
Причем в обоих источниках содержится точный перечень вопросов местного значения, а в ст. 18 ч. 1 Закона о местном самоуправлении 2003 г. содержится положение, согласно которому «перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон». Смысл этих различий состоит в том, что ранее действовавшим Федеральным законом вопросы местного значения были сформулированы для всех муниципальных образований безотносительно к статусу, а последующее их разграничение между муниципальными образованиями осуществлялось законодательством субъектов Российской Федерации и окончательно закреплялось в уставах муниципальных образований, а ныне действующий Федеральный закон, определив категории муниципальных образований, установил для каждой из них собственный перечень вопросов местного значения и фактически запретил органам государственной власти субъектов Российской Федерации каким-либо образом изменять этот перечень.
Законом о местном самоуправлении 2003 г. введено еще одно понятие вопросы местного значения межпоселенческого характера.
Под ними понимается «часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с настоящим Федеральным законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно» (ст. 2 ч. 1). Смысл этого нововведения заключается в выделении тех вопросов местного значения, которые в ситуации разделения муниципальных образований на категории (поселения и муниципальные районы) решаются органами местного самоуправления муниципальных районов не в отношении населения, а в отношении поселений. Поясним это на примере.
В перечне вопросов местного значения муниципального района содержится такой вопрос, как «организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) образования» (п. 11ч. 1 ст. 15).
Этот вопрос решается органами местного самоуправления муниципального района в отношении граждан, конкретнее -- в отношении определенной категории населения (детей школьного возраста), и не является вопросом местного значения межпоселенческого характера. Если же мы рассмотрим коммунальную сферу, то к вопросам местного значения поселений относится «организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом» (п. 4 ч. 1 ст. 14), а к вопросам муниципального района -- организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений» (п. 4 ч. 1 ст. 15). Видно, что за электро- и газоснабжение населения (доведение соответствующих сетей и подачу энергоносителей до домов и квартир) отвечают органы местного самоуправления поселения, а за электро- и газоснабжение поселений (доведение сетей и подачу энергоносителей до поселений) -- органы местного самоуправления муниципальных районов.
Такой подход применен в отношении значительного количества вопросов местного значения при разграничении компетенции между поселениями и муниципальными районами. В общем случае, за исключением отдельных вопросов (как правило, требующих для решения значительных ресурсов и развитой инфраструктуры), выдерживается принцип: поселения для населения, муниципальные районы -- для поселений. Исключение составляют вопросы местного значения городских округов (к их компетенции отнесены и вопросы местного значения поселений, и вопросы местного значения муниципальных районов), а также вопросы местного значения внутригородских территорий городов федерального значения (определяются законами субъектов Российской Федерации -- городов федерального значения).
Перечни вопросов местного значения, если отвлечься от разграничения их между муниципальными образованиями с различным статусом, в обоих одноименных федеральных законах очень схожи, как схожи они и с полномочиями местных органов государственной масти советского периода. Это вызвано во многом тем (не считая теоретических обоснований), что за годы и десятилетия существования местной власти и в статусе местных органов государственной власти, и в статусе органов местного самоуправления их задачи, сфера ответственности, практика деятельности сложились и пока не требуют существенных изменений.
Имеется, конечно, так называемый принцип субсидиарности, согласно которому, в упрощенном изложении, на более высокий уровень публичной власти передаются те вопросы, которые явно не могут эффективно решаться на более низком уровне. То есть вопросы публичного характера по возможности должны решаться на уровне, наиболее приближенном к населению. Однако применение данного принципа связано с разрешением весьма спорной дилеммы «могут -- не могут», и в основном -- в отношении ресурсов (материальных, финансовых, кадровых и т.п.). Если наличие таких ресурсов в целом по стране зависит от уровня общего социально-экономического развития (объективная составляющая), то передача их муниципальным образованиям зависит скорее от политической воли органов государственной власти (субъективная составляющая). Поэтому принцип субсидиарности применяется фактически «по усмотрению» и, следовательно, вряд ли может служить надежной теоретической основой для формирования перечня вопросов местного значения.
Более простой и реализуемый подход -- отнести к вопросам местного значения те задачи публичной власти, которые связаны, во-первых, с удовлетворением ежедневных и постоянно существующих потребностей населения и, во-вторых, непосредственно с местом проживания. К таким, в частности, относятся жилище, отопление, освещение, водоснабжение, благоустройство территории, досуг, общее образование, первичная медицинская помощь и т.п. Исходя из положений действующего законодательства можно сказать, что такой подход и реализован в действительности.
Сами вопросы местного значения, определенные федеральным законодательством, не детализируя (тем более что в их перечни и формулировки постоянно вносятся изменения), можно условно разделить на несколько групп:
Экономика и финансы (муниципальное имущество, муниципальные земельные, лесные и водные ресурсы, местный бюджет, местные налоги и сборы);
Жизнеобеспечение населения (жилищные и коммунальные услуги, благоустройство, озеленение, транспорт, связь, торговля, общественное питание, бытовое обслуживание, дорожная деятельность);
Социальная сфера (общее дошкольное и среднее образование, здравоохранение, культура, физкультура и спорт, досуг, работа с детьми и молодежью);
Безопасность (общественный порядок, экология, гражданская оборона и чрезвычайные ситуации, охрана на водных объектах).
Напомним, что вопросы местного значения не могут быть поставлены в один ряд с предметами ведения. Действительно, все перечисленные сферы деятельности органов местного самоуправления регулируются федеральным и (или) региональным законодательством, и почти во всех этих сферах федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают собственными полномочиями.
Чтобы понять, чем же тогда в юридическом смысле являются вопросы местного значения (правами, обязанностями, полномочиями), необходимо проанализировать их формулировки.
В Законе о местном самоуправлении 1995 г. при формулировании вопросов местного значения используются следующие слова и словосочетания: развитие, содержание, организация, осуществление, обеспечение, регулирование, создание условий, охрана, контроль, строительство, благоустройство, озеленение, организация обеспечения, сохранение, участие (ст. 6 ч. 2). В одноименном Федеральном законе 2003 г.--организация, содержание, строительство, обеспечение, создание условий, участие, сохранение, использование, популяризация, охрана, обеспечение условий для развития, оказание содействия, формирование, утверждение, выдача разрешений, резервирование, изъятие, осуществление, создание, развитие, содействие в развитии, расчет (ст. 14, 15, 16).
Справедливо ли считать, что вопросы местного значения подлежат обязательному решению со стороны органов местного самоуправления, т.е. составляют совокупность обязанностей муниципальных образований? Казалось бы, да, особенно если обратить внимание на такое слово, как «обеспечение». Но как отнестись, например, к вопросу организации газоснабжения населения, если в обозримом будущем нет и не предвидится никаких источников газоснабжения, включая системы транспортировки газа (и магистральные, и мобильные)?
Если же рассматривать вопросы местного значения только как совокупность вопросов, на которые у муниципальных образований в силу закона возникает право на их решение, то мы получим значительное количество муниципальных прав без каких-либо обязанностей. Это как раз может быть свойственно «чистому» самоуправлению, самоорганизации, где все делается самостоятельно и под свою ответственность, но мы уже выяснили, что местное самоуправление сегодня -- это уровень публичной власти, органы которой несут по закону ответственность и перед населением, и перед государством.
Можно было бы с большой долей объективности считать вопросы местного назначения полномочиями в установленных сферах, однако в Законе о местном самоуправлении 2003 г. есть отдельная статья -- «Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения» (ст. 17), что подразумевает невозможность рассматривать сами вопросы местного значения как полномочия. Кроме того, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения установлены и в большом количестве отраслевых законов.
Таким образом, анализ показывает, что в одних случаях эти слова и словосочетания означают конкретные действия или совокупность действий (содержание, осуществление, регулирование, охрана, контроль, строительство, благоустройство, озеленение, популяризация, формирование, расчет), причем действий разного рода (иногда прямые хозяйственные функции -- строительство, содержание и т.п., иногда действия регулятивного характера -- утверждение, регулирование и др., иногда осуществление административной функции -- выдача разрешений, изъятие и пр.); в других случаях -- формы деятельности или способы достижения результатов (организация, участие, содействие, создание условий).
Следовательно смысл, статус и содержание каждого из вопросов местного значения надо рассматривать индивидуально, применительно к конкретному муниципальному образованию, и никакой определенной характеристики вопросам местного значения дать невозможно, т.е. невозможно сразу ответить на вопрос, что же это такое: сферы деятельности, права, обязанности, полномочия, иное?
На самом деле, при всей неопределенности статуса вопросов местного значения, кажущейся (да и не только кажущейся) расплывчатости их формулировок, исходя из целей деятельности местного самоуправления все же можно сделать некоторые заключения.
Выделим две группы целей: стратегические цели и тактические. Стратегической целью является комплексное социально- экономическое развитие муниципальных образований. Тактической -- удовлетворение основных жизненных потребностей населения, связанных с местом проживания, формирование благоустроенной среды проживания населения.
В таком случае вопросы местного значения можно расценивать как задачи, решение которых направлено на достижение стратегической и тактической целей, а формулировки вопросов местного значения -- как указания на возможные (предпочтительные) формы и механизмы решения названных задач. Причем муниципальным образованиям в силу их природы как субъектов местного самоуправления и с учетом ответственности органов местного самоуправления перед населением должна быть предоставлена определенная свобода самостоятельного выбора приоритетов в решении задач, форм и механизмов их решения.
По совокупности признаков и содержательных характеристик вопросов местного значения можно дать следующее рабочее определение (рабочее, потому что оно может уточняться по мере углубления исследований проблемы и в связи с возможным внесением изменений и дополнений в законодательство).
Вопросы местного значения -- это вопросы обеспечения жизнедеятельности населения, составляющие часть компетенции публичной масти, закрепленную за муниципальными образованиями Конституцией РФ и Федеральным законом и решаемые населением муниципальных образований и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
участвовать, то же нотариальными и другими действиями. Значит, хотя установленные законом полномочия - дело добровольное, они должны быть подкреплены какими-то правилами. Если орган местного самоуправления берется за осуществление этих полномочий, они на какой-то срок становятся для него обязательными и выполняются в определенном порядке. Поэтому законодатель должен установить процедуру, предполагающую порядок реализации предоставленных муниципалитетам прав. При этом важно более четко, чем сейчас, определить сами эти права. Формула о "содействии" опеке и попечительству, как выше отмечалось, не дает возможности уяснить содержание этого права. То же с "содействием национально-культурному развитию народов Российской Федерации".В некоторых из сфер, затрагиваемых правами органов местного самоуправления, действует разветвленная система федерального и (или) регионального законодательства. По-видимому, в актах, связанных с вхождением органов местного самоуправления на началах добровольности в эти сферы, будет определено, в какой мере эти органы должны соблюдать соответствующие нормативные предписания, как должна делиться ответственность между ними и органами, выполняющими в данной сфере свои обязанности, и т.д.
В Федеральном законе N 258-ФЗ содержится общая норма о том, что органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении новых государственных полномочий, кроме названных, если это участие предусмотрено федеральными законами. Однако в нем не установлен порядок договоренности о таком участии, закрепленный в Федеральном законе N 199-ФЗ, - о согласовании условий участия и о том, что федеральные законы могут определять возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти этого участия. Надо полагать, что в законодательстве эти моменты еще найдут свое отражение и определенное противоречие двух законов будет устранено.
Из всего этого следует, что концепция полномочий органов местного самоуправления, заложенная в первоначальной редакции Федерального закона N 131-ФЗ, оказалась существенно поколебленной (если не отвергнутой). Единственно возможный вид государственных полномочий, о которых указывалось в законе (в соответствии с Конституцией РФ), были делегированные государственные полномочия, режим передачи и исполнения которых органами местного самоуправления предусматривает выделение достаточных субвенций из государственных (федерального или региональных) бюджетов и соблюдение иных важных условий. Все полномочия органов местного самоуправления, установленные законами и не связанные с решением вопросов местного значения, признавались государственными полномочиями.
Как отмечалось выше, установление такого порядка было одной из главных целей муниципальной реформы - ликвидировать нефинансируемые государственные мандаты, налагавшие на органы местного самоуправления тяжелое бремя расходов. Введение добровольных исполняемых государственных полномочий таит опасность возвращения к нефинансируемым методам, хотя и на факультативной основе. При этом закрытый для вопросов местного значения и полномочий по их решению перечень муниципального имущества "приоткрыт" для добровольно исполняемых государственных полномочий - теперь в
Свои функции органы государственной власти и органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей которые характеризуются как полномочия. Понятие вопросов местного значения использовано в Конституции РФ ст. 130 следует что решение вопросов местного значения является неотъемлемой частью местного самоуправления в ст.
Поделитесь работой в социальных сетях
Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск
Вопросы местного значения и распределение их по уровням местного самоуправления
Компетенция органа публичной власти является сложной правовой категорией, структура которой включает предмет ведения, права и обязанности.
Под предметами ведения в юридической литературе понимаются сферы общественной жизни, в которых действует орган публичной власти и в которых он юридически компетентен. Под сферами общественной жизни понимается среда, где действует орган управления, то есть круг его деятельности. А это есть функции 1 .
Свои функции органы государственной власти и органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей, которые характеризуются как полномочия. Как правило, право органа публичной власти выступает одновременно и как его обязанность, однако при этом они сохраняют в рамках компетенции относительно самостоятельный характер.
Понятие вопросов местного значения использовано в Конституции РФ (ст. 130, 132). Из нормы ст. 130 следует, что решение вопросов местного значения является неотъемлемой частью местного самоуправления, в ст. 132 указан ряд вопросов, квалифицируемых Конституцией как вопросы местного значения, а именно: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; осуществление охраны общественного порядка, установление местных налогов, сборов и др. при этом данный перечень является открытым. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г., «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также определен перечень вопросов местного значения. Однако и здесь этот перечень не является исчерпывающим.
В соответствии с определением местного самоуправления, сформулированном в Федеральном законе существом местного самоуправления является решение населением вопросов местного значения. Названный Закон определяет вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и этим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно 2 . Право на решение вопросов местного значения может рассматриваться как элемент права населения на местное самоуправление.
Вопросы местного значения. Федеральный закон разграничил вопросы местного значения для различных типов муниципальных образований и закрепил их соответственно: 1) вопросы местного значения поселения (ст. 14); 2) вопросы местного значения муниципального района (ст. 15); 3) вопросы местного значения городского округа (ст. 16).
В ведении муниципальных образований могут находиться также вопросы, связанные с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ст. 19, 20, 21).
Наряду с этим необходимо учитывать, что закрепленные Федеральным законом полномочия представительного органа, главы муниципального образования, главы местной администрации (ст. 43 и др.) позволяют отнести к предметам ведения местного самоуправления и вопросы формирования, организации работы органов и должностных лиц (представительного органа, местной администрации и др.). Эти вопросы, отнесенные к ведению муниципальных образований, в своей совокупности также составляют предметы ведения местного самоуправления.
В ведении местного самоуправления могут находиться и иные вопросы, которые в соответствии с требованиями Закона 2003 года могут принимать к своему рассмотрению и решению органы местного самоуправления. Это вопросы, отвечающие следующим требованиям:
Они не входят в законодательно установленный перечень вопросов местного значения и не относятся к отдельным государственным полномочиям;
Не отнесены к ведению других муниципальных образований, к компетенции их органов, а также не входят в компетенцию органов государственной власти;
Не исключены из компетенции органов местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.
При этом органы местного самоуправления вправе решать указанные вопросы только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации).
1 Функция от лат. function - отправление, деятельность (обязанность, круг деятельности; назначение). Краткий словарь иностранных слов. Изд. М., «Сов. Энциклопедия». 1971. С. 347.
2 См.: ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6.10.2003 // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
PAGE 3
Другие похожие работы, которые могут вас заинтересовать.вшм> |
|||
| 306. | Компетенция местного самоуправления | 14.82 KB | |
| Таким образом органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Понятие и структура компетенции местного самоуправления. Компетенция определяется также как совокупность юридически установленных полномочий прав и обязанностей конкретного государственного органа органа местного самоуправления или должностного лица определяющего его место в системе государственных органов органа местного самоуправления3. | |||
| 289. | Теории местного самоуправления | 10.27 KB | |
| Различия проявляются в организационных формах осуществления муниципального управления: на началах местного самоуправления; на началах государственного местного управления и в сочетании государственного управления с местным самоуправлением. Американская и Французская революции вызвали к жизни организованные и сравнительно единообразные системы местного самоуправления придав им функцию выражения и охраны прав и свобод человека и гражданина. теоретические основы местного самоуправления активно разрабатываются государствоведами и используются... | |||
| 290. | Функции местного самоуправления | 12.2 KB | |
| Исходя из задач решаемых в процессе муниципальной деятельности и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие основные функции местного самоуправления: а обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; б управление муниципальной собственностью финансовыми средствами местного самоуправления; в обеспечение комплексного социальноэкономического развития муниципального образования; г обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах отнесенных к ведению муниципальных... | |||
| 291. | Принципы местного самоуправления | 13.03 KB | |
| Каждый принцип является обобщением длительной практики местного самоуправления правотворчества применения муниципального права изучения исторического и регионального опыта местного самоуправления и развития муниципального права. В теории муниципального права нет единой точки зрения по классификации принципов местного самоуправления. Принципы местного самоуправления это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи лежащие в основе организации и деятельности населения формируемых им органов самостоятельно... | |||
| 8408. | 18.1 KB | ||
| Институт местного самоуправления в РФ.Понятие и соотношение терминов социального управления местного государственного управления и местного самоуправления. Правовая природа местного самоуправления и его основные юридические свойства. Структура органов местного самоуправления и их общая характеристика. | |||
| 315. | Исполнительные органы местного самоуправления | 19.5 KB | |
| Обычно исполнительную и распорядительную власть в местном сообществе осуществляет глава муниципального образования либо глава администрации их заместители и аппарат а также администрация местного самоуправления. Глава муниципального образования это выборное должностное лицо избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава и возглавляющие деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. 36 Федерального закона Об общих принципах... | |||
| 316. | Представительные органы местного самоуправления | 15 KB | |
| Представительные органы являются ведущими в структуре органов местного самоуправления. Их ведущая роль обусловлена тем что: 1 депутаты избираются непосредственно членами местного сообщества на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; 2 представительные органы выражают волю всего населения муниципального образования носящую общеобязательный характер и осуществляют от его имени власть; 3 представительным органам подотчетна и подконтрольна деятельность всех других органов и должностных лиц местного... | |||
| 327. | Территориальные основы местного самоуправления | 27.64 KB | |
| Как и нормы других муниципальноправовых институтов нормы посвященные территориальной организации местного самоуправления содержатся в федеральных и в региональных нормативных актах а также в уставах муниципальных образований. 12 предусматривала что территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. При такой модели невозможно изменить муниципальное устройство без изменения административного устройства; региональный закон предусматривает относительное... | |||
| 301. | Судебная защита местного самоуправления | 11.23 KB | |
| Судебная защита местного самоуправления занимает особое место среди юридических гарантий. Органы местного самоуправления как указано в ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления. | |||
| 326. | Экономические основы местного самоуправления | 22.51 KB | |
| Экономическая основа тесно связана с численностью населения и территориальной основой местного самоуправления. Наличие этих трех элементов в их тесной диалектической связи является важнейшим условием обеспечивающим реальную гарантию становления и развития местного самоуправления. Как институт муниципального права экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм закрепляющих и регулирующих общественные отношения связанные с формированием и управлением муниципальной собственностью средствами местных... | |||
