Прокурорский надзор и его виды. Раздел III. Прокурорский надзор Прокурорский надзор российской федерации статья

Комментируемая статья посвящена осуществлению прокурорского надзора за исполнением комментируемого Закона. В соответствии с ч. 1 ст. 129 Конституции РФ прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Как установлено в ч. 5 указанной статьи, полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. Соответствующим актом является Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" (полностью изложен в новой редакции Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ)*(257), в п. 1 ст. 1 которого (в ред. Федерального закона от 10 февраля 1999 г. N 31-ФЗ*(258)) определено, что прокуратура РФ - это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени России надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Там же предусмотрено, что прокуратура РФ выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.
Соответственно изложенному регулированию в комментируемой статье указано, что надзор за исполнением комментируемого Закона осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры. В целях совершенствования надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) денежных средств или иного имущества, полученных преступным путем, и финансированию терроризма на основании комментируемой статьи издан приказ Генеральной прокуратуры РФ от 19 января 2010 г. N 11 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма"*(259) (до этого действовал приказ Генеральной прокуратуры РФ от 27 июля 2005 г. N 26 "Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем"*(260)).
Названным приказом (п. 1) заместителям Генерального прокурора РФ, начальникам главных управлений, управлений Генеральной прокуратуры РФ, прокурорам субъектов РФ, городов и районов, другим территориальным прокурорам, военным прокурорам и прокурорам специализированных прокуратур в пределах своей компетенции предписано:
1) обеспечить эффективную систему надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма;
2) проводить проверки исполнения государственными органами, осуществляющими контроль на территории РФ за проведением операций с денежными средствами или иным имуществом, и их должностными лицами требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма. В каждом случае давать оценку исполнению законов и достаточности мер, принимаемых по выявленным нарушениям;
3) при установлении фактов, свидетельствующих о коррупционных проявлениях со стороны должностных лиц государственных органов, исполняющих обязанности по контролю за проведением операций с денежными средствами или иным имуществом, а также при выявлении нормативных актов указанных органов, содержащих признаки коррупциогенности, направлять материалы в подразделения органов прокуратуры, осуществляющие надзор за исполнением законов о противодействии коррупции, для принятия решений в соответствии с их компетенцией;
4) особое внимание обращать на соблюдение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма кредитно-финансовыми учреждениями. Во взаимодействии с правоохранительными органами пресекать факты осуществления в этих учреждениях и организациях операций по легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма;
5) наладить систематический обмен информацией с Росфинмониторингом и его межрегиональными управлениями о состоянии законности в сфере операций с денежными средствами и иным имуществом, проводить регулярные сверки информации и материалов, направленных в правоохранительные органы в порядке ст. 8 комментируемого Закона;
6) при осуществлении надзора за рассмотрением правоохранительными органами информации и материалов, поступивших из Росфинмониторинга и его межрегиональных управлений в соответствии со ст. 8 комментируемого Закона, исходить из того, что они подлежат проверке в установленном ст. 144 и 145 УПК РФ порядке при наличии данных, указывающих на признаки преступлений, в т.ч. предусмотренных ст. 174, 174.1, 205.1 УК РФ. В иных случаях требовать проверки содержащихся в них сведений оперативно-розыскным путем;
7) не допускать случаев незаконного и необоснованного возбуждения уголовных дел по признакам преступлений, предусмотренных ст. 174 и 174.1 УК РФ, реагировать на факты преждевременного их возбуждения при отсутствии признаков преступления, в результате совершения которого получены преступные доходы. Решительно пресекать факты искусственного увеличения числа выявленных фактов легализации (отмывания) преступных доходов путем постановки на учет эпизодов продолжаемых деяний этой категории;
8) не реже одного раза в полугодие в органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, изучать дела оперативного учета на предмет полноты и законности принимаемых по ним мер, анализировать статистические данные о результатах оперативно-розыскной деятельности, направленной на выявление, пресечение, раскрытие и предупреждение преступлений, связанных с легализацией (отмыванием) преступных доходов и финансированием терроризма;
9) при осуществлении надзора за расследованием уголовных дел о финансировании терроризма и преступлениях, в результате совершения которых получены легализованные в последующем преступные доходы, добиваться их изъятия из оборота путем наложения судом ареста на имущество в целях обеспечения его конфискации, предусмотренной ст. 104.1 УК РФ. При расследовании уголовных дел о преступлениях в сфере экономики с причинением ущерба в крупном и особо крупном размере, террористической, коррупционной направленности принимать меры к получению из Росфинмониторинга информации о сделках и финансовых операциях лиц, причастных к совершению таких преступлений;
10) обеспечить участие в рассмотрении судами уголовных дел о преступлениях, связанных с легализацией (отмыванием) преступных доходов и финансированием терроризма, наиболее квалифицированных государственных обвинителей, своевременное кассационное обжалование каждого незаконного, необоснованного и несправедливого приговора и иного судебного решения. Обращать особое внимание на соответствие вида и размера назначенного наказания характеру и степени общественной опасности совершенного преступления;
11) наиболее актуальные проблемы организации работы по противодействию легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма рассматривать на координационных и межведомственных совещаниях, особое внимание уделять вопросам эффективного взаимодействия между правоохранительными органами, Росфинмониторингом и иными государственными органами, в т.ч. в целях выявления источников и каналов финансирования террористических организаций;
12) продолжить работу по повышению квалификации подчиненных работников, в том числе с приглашением на учебные мероприятия представителей Росфинмониторинга, иных заинтересованных государственных органов. Направлять прокурорских работников для участия в межведомственных совещаниях и научно-практических семинарах по вопросам противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма.
Прокурорам субъектов РФ, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур в п. 2 названного приказа предписано:
1) анализировать состояние законности и практику прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма не реже одного раза в год;
2) о результатах прокурорской деятельности в сфере противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма по итогам года информировать Генеральную прокуратуру РФ не позднее 15 января следующего года. Копии информаций в те же сроки направлять в подразделения Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах. Военным прокурорам о состоянии работы в этой сфере докладывать в Главную военную прокуратуру, транспортным прокурорам (на правах прокуроров субъектов РФ) - в управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере.
Пунктом 3 названного приказа Главной военной прокуратуре, подразделениям Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, главным управлениям по надзору за исполнением федерального законодательства и по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, управлениям по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью, по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму предписано изучать и анализировать практику прокурорского надзора по противодействию легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма; результаты обобщений использовать при планировании и осуществлении своей деятельности; информацию о результатах анализа представлять ежегодно в срок до 25 января в Главное управление по надзору за следствием, которому обобщать надзорную и судебно-следственную практику в этом направлении.

Комментарий к статье 51

1. При осуществлении надзора прокурор руководствуется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", уголовным, уголовно-процессуальным и уголовно-исполнительным законодательством, Федеральным законом "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", Законом Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", другими законами Российской Федерации, приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации. Важнейшая среди них "Об организации надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" (Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 30.01.2007 N 19).

2. Предметом надзора за исполнением законов в местах содержания под стражей являются:

Законность нахождения в местах содержания под стражей;

Соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных и заключенных под стражу, а также порядка и условий их содержания (ст. 32 Закона "О прокуратуре Российской Федерации").

Исходя из требований Закона, допускающего нахождение в местах содержания под стражей граждан на основании постановления следователя, прокурора или решения суда, в порядке и на условиях строго определенных законодательством, органы прокуратуры выполняют широкий круг задач. Они осуществляют надзор за:

Соответствием деятельности администрации мест содержания под стражей уголовному, уголовно-исполнительному, уголовно-процессуальному и иному законодательству;

Обеспечением администрацией мест содержания под стражей установленных законом прав и обязанностей задержанных и заключенных под стражу;

Соответствием законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений и постановлений, изданных администрацией мест содержания под стражей, а также центральными и территориальными органами уголовно-исполнительной системы;

Соблюдением сроков содержания в изоляторах временного содержания и следственных изоляторах, обеспечением в них установленных законом режима изоляции и надзора, обоснованностью применяемых администрацией мер дисциплинарного воздействия, законностью и своевременностью освобождения граждан из-под стражи.

Прокурорский надзор распространяется на все места содержания, перечисленные в ст. 7 комментируемого Закона, независимо от категорий содержания в них лиц - задержанных по подозрению в совершении преступления либо в отношении которых мерой пресечения избрано содержание под стражей.

Надзор предполагает обеспечение содержания лиц в местах их задержания и предварительного заключения не иначе как на основании и в порядке, установленных законом. Такими основаниями являются: в отношении задержанного - протокол кратковременного задержания лица, подозреваемого в совершении преступления (ст. 91 УПК РФ); постановление следователя или лица, производящего дознание, санкционированное прокурором, постановление прокурора либо судьи (ст. 97 УПК РФ), вынесенных в пределах предоставленных им полномочий.

Под порядком содержания под стражей понимается режим следственных изоляторов и изоляторов временного содержания, надзор за содержащимися в них лицами; правоограничения; правила внутреннего распорядка; раздельное содержание различных категорий лиц; меры профилактического и дисциплинарного воздействия, применяемые к ним, и др.

К условиям содержания относятся устанавливаемые законодательством Российской Федерации нормы материально-бытового и медико-санитарного обеспечения лиц, задержанных и заключенных под стражу.

Правовое положение лиц, содержащихся под стражей, представляет собой установленный законом правовой статус подозреваемых и обвиняемых, подсудимых и осужденных, т.е. объем их прав и обязанностей, законных интересов, обеспечение необходимых гарантий их реализации.

В последние годы уголовно-исполнительное законодательство претерпело значительные изменения, в которых нашли отражение ориентация на приоритеты общечеловеческих ценностей, обеспечение правовых гарантий, исключающих унижение человеческого достоинства, снятие излишних ограничений, приближение порядка и условий содержания под стражей к международным стандартам. В этих условиях роль правозащитных функций прокурорского надзора приобретает особую значимость.

Наделение прокуратуры правозащитными функциями обязывает прокуроров, осуществляющих надзор за законностью содержания лиц под стражей, наряду с требованиями, изложенными в отечественном законодательстве, принимать во внимание и нормы, содержащиеся в наиболее важных международных актах, касающихся защиты прав и свобод человека. К числу таких правовых актов относятся Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Минимальные стандартные правила обращения с заключенными (1955 г.), Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме (1989 г.), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (1987 г.), Европейские пенитенциарные правила (1987 г.).

В Декларации прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации (1991 г.) провозглашается преимущественная сила общепризнанных международных норм, относящихся к правам человека, перед законами России. Это положение Декларации подтверждено ст. 17 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. При этом, согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, применяются правила международного договора.

3. Осуществляя надзор за исполнением законов, прокурор в соответствии с полномочиями, предоставленными ему Федеральным законом "О прокуратуре РФ", вправе посещать в любое время места содержания под стражей; опрашивать задержанных и заключенных под стражу; проверять соответствие законодательству приказов, распоряжений и постановлений администрации мест содержания под стражей и опротестовывать их в случае противоречия закону, требовать объяснения от должностных лиц; отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, немедленно освобождать их своим постановлением из карцера, одиночной камеры.

Прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого, в нарушение закона подвергнутого задержанию или предварительному заключению.

В целях выявления фактов необоснованных арестов граждан Генеральный прокурор Российской Федерации Приказом от 06.09.2007 N 137 (ред. от 28.12.2007) "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания" распорядился обеспечивать своевременное изучение уголовных дел в отношении лиц, которые задерживались по подозрению в совершении преступления либо которым в качестве меры пресечения избиралось заключение под стражу.

4. Проверка исполнения законов - одно из основных средств прокурорского надзора, применяемых в целях выявления правонарушений в местах содержания под стражей. Она включает посещение прокурором жилых и коммунальных объектов названных мест, ознакомление с документами, на основании которых лица подвергнуты задержанию и заключению под стражу, проверку соблюдения режима, порядка и условий содержания, опрос задержанных и заключенных под стражу, соблюдение их правового положения, обеспечения предоставленного им законом права на свидания, переписку, получение посылок и передач, оказание юридической помощи, на материально-бытовое и медико-санитарное обеспечение.

В обязанности прокурора входит проверка обоснованности применения к лицам, содержащимся под стражей, дисциплинарных мер воздействия, а также мер безопасности и оружия; законности и своевременности освобождения их из-под стражи в связи с изменением меры пресечения на более мягкую, истечением сроков содержания под стражей, прекращением уголовного дела.

В процессе обхода жилых и коммунально-бытовых помещений прокурор опрашивает лиц о причинах, по которым они подвергнуты задержанию или аресту, и о возможном наличии у них жалоб и заявлений. Опрос позволяет выявить нарушения законности. Проводится он прокурором как в присутствии представителей администрации учреждения, так и без них. Прокурор организует прием лиц, задержанных и заключенных под стражу, рассматривает и проверяет принятые от них жалобы и заявления.

В ходе проверки прокурор:

Устанавливает исполнение законов сотрудниками, перечисленными в ст. 12 комментируемого Закона, а также должностными лицами в связи с заявлениями, жалобами и иными сведениями о правонарушениях;

Требует для проверки соответствия закону приказы, распоряжения, инструкции и иные акты, информацию о принимаемых мерах по обеспечению законности;

Проверяет законность и справедливость применения администрацией мер дисциплинарного воздействия за нарушения установленного порядка содержания;

Истребует от должностных лиц и граждан устные и письменные объяснения по поводу нарушения закона.

Знакомясь с документами, на основании которых лица содержатся под стражей, прокурор выясняет, в точном ли соответствии с законом они составлены, оформлены ли надлежащим образом, не истекли ли сроки содержания лиц под стражей. При этом прокурор не ограничивается лишь установлением наличия судебного решения или постановления о заключении под стражу того или иного лица, в его обязанность входит также проверить, насколько законно и обоснованно само лишение свободы. Прокурор определяет: а) имелись ли основания для привлечения данного лица к уголовной ответственности; б) была ли необходимость в избрании именно этой, а не другой меры пресечения (ст. ст. 97, 98, 99 УПК РФ).

Особое внимание обращается на законность ареста и целесообразность дальнейшего содержания под стражей несовершеннолетних, престарелых, женщин, имеющих беременность или малолетних детей, а также лиц, привлеченных к уголовной ответственности за преступления небольшой или средней тяжести.

При обнаружении фактов, дающих основание сомневаться в обоснованности избрания меры пресечения в виде содержания под стражей, прокурор сообщает об этом соответствующему прокурору на предмет отмены или изменения данной меры.

Однако своей властью прокурор, осуществляющий надзор за местами содержания подозреваемых и обвиняемых, вправе и обязан немедленно освободить лицо из-под стражи в том случае, когда факт нарушения законности не вызывает сомнений. Руководствуясь ст. 10 УПК РФ, такое решение прокурор принимает в отношении любого лица, если установлено, что оно содержится под стражей в отсутствие предусмотренных законом процессуальных документов, каковыми являются судебное постановление или решение, постановление следователя или лица, производящего дознание, санкционированное прокурором, или постановление прокурора, либо содержится под стражей свыше срока, предусмотренного законом.

5. Содержание подозреваемых и обвиняемых под стражей свыше установленного законом срока является грубейшим нарушением законности. В указаниях Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 N 136 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия" обращено внимание прокуроров на необходимость установления по арестантским делам системы надзора, гарантирующей соблюдение процессуальных сроков, своевременное выявление, пресечение и предупреждение нарушений законности. Согласно же указаниям следователи обязаны незамедлительно извещать следственные изоляторы о продлении срока содержания под стражей в отношении каждого обвиняемого, об окончании следствия, начале и завершении ознакомления обвиняемого и его защитника с материалами дела.

Истечение установленного законом срока содержания подозреваемого или обвиняемого под стражей является, согласно ст. 49 комментируемого Закона, основанием для освобождения этих лиц из-под стражи. Помимо прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов в местах содержания под стражей, правом освобождения арестованных по указанным основаниям наделены также начальники следственных изоляторов. Порядок освобождения подозреваемых и обвиняемых из-под стражи определен ст. 50 комментируемого Закона и параграфом 20 Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы.

Вся деятельность персонала мест содержания задержанных и заключенных под стражу должна строиться на неукоснительном соблюдении закона. Во-первых, не могут устанавливаться ограничения прав и свобод граждан нормативными правовыми, в том числе ведомственными, актами. Во-вторых, ограничения общегражданских прав и свобод осужденных не могут устанавливаться законами субъектов Федерации, поскольку согласно Конституции Российской Федерации уголовно-исполнительное законодательство отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации. Это обстоятельство одновременно служит гарантией соблюдения нашей страной международных договоров в области защиты прав и обращения с заключенными.

Находящиеся на территории Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства, подозреваемые и обвиняемые в совершении преступлений, а также осужденные пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законодательством и международными договорами России.

6. Соблюдение прав подозреваемых и обвиняемых в местах содержания под стражей - главный предмет прокурорской проверки. Правовое положение указанных лиц с чисто процессуальной точки зрения определено уголовным судопроизводством. Вместе с тем оно определяется и общим правовым статусом их как граждан, права которых в части личной неприкосновенности гарантированы Конституцией Российской Федерации. Исходя из этого содержание и правовая регламентация режима в местах содержания под стражей имеют свои особенности по сравнению с режимом, установленным в исправительных учреждениях, что обусловлено существенными различиями в правовом положении категорий лиц, содержащихся под стражей. В отношении лиц, заключенных под стражу в порядке меры пресечения, режим предусматривает такую изоляцию и вытекающие из нее ограничения, которые необходимы в интересах расследования преступления и судебного рассмотрения дела. Исходя из этого прокурор, осуществляющий надзор, проверяет, как соблюдаются права подозреваемых и обвиняемых, детально регламентированные в комментируемом Федеральном законе (ст. ст. 17 - 22) и Правилах внутреннего распорядка.

7. Федеральный закон четко регламентирует порядок и условия содержания лиц в местах содержания под стражей. Поэтому предоставление администрацией каких-либо льгот и поощрений, как и любое ужесточение порядка и условий содержания, не предусмотренных комментируемым Законом, должно рассматриваться как серьезное нарушение законности, требующее реагирования прокурора, вплоть до привлечения виновных к уголовной ответственности.

Прокурор следит за исполнением администрацией предписаний закона, регулирующего порядок одиночного содержания лиц, заключенных под стражу, раздельного содержания различных категорий лиц, соблюдение подозреваемыми и обвиняемыми своих основных обязанностей (ст. ст. 32 - 36 Закона).

8. В ходе проверки выясняется, соблюдаются ли администрацией учреждения требования Закона в части обеспечения надлежащих условий в местах содержания под стражей и какие для этого предприняты меры - не только со стороны администрации учреждения, но и территориального органа уголовно-исполнительной системы.

Прокурор следит за тем, чтобы требования закона, обязывающие администрацию создавать улучшенные условия содержания осужденным беременным женщинам, осужденным кормящим матерям, осужденным несовершеннолетним и устанавливать им повышенные нормы питания, неукоснительно соблюдались.

Используя предоставленные полномочия, прокурор в пределах своей компетенции воздействует на администрацию поднадзорных учреждений, органы местного самоуправления, требуя неукоснительного выполнения предписаний Закона о создании надлежащих условий содержания находящихся под стражей граждан.

Хотя пределы прокурорского надзора установлены Законом "О прокуратуре Российской Федерации" и уголовно-исполнительным законодательством, тем не менее параметры надзора, когда речь идет о проверке соблюдения законности в местах содержания под стражей, значительно шире. Как показывает надзорная практика, конкретные обстоятельства и обстановка в местах лишения свободы, с которой приходится сталкиваться прокурору, просто обязывает его глубже вникать в деятельность мест содержания под стражей и соответственно реагировать при обнаружении недостатков в их деятельности, так или иначе негативно влияющих на состояние законности.

Проверяя соответствие закону медико-санитарного обеспечения лиц, содержащихся под стражей, прокурор знакомится с отчетностью о динамике заболеваемости по основным группам болезней и выявляемости заболеваний у этих лиц, смертности среди них, вспышках инфекционных заболеваний, групповых отравлениях. Особое внимание уделяется положению с заболеваемостью туберкулезом и его лечением, выполнению мер по совершенствованию противотуберкулезной помощи в местах лишения свободы.

При проверке карцера прокурор проверяет законность и обоснованность водворения в них лиц, находящихся под стражей, а также правильность оформления документов, послуживших основанием для водворения.

Содержание в карцере должно быть оформлено документами, основными из которых являются: постановление начальника учреждения, акты и рапорты сотрудников учреждения, заключение врача о возможности содержания нарушителя в карцере. К документам должны быть приобщены письменные объяснения лица, подвергнутого взысканию, свидетельства очевидцев, справки о предыдущих взысканиях. Отсутствие документов, подтверждающих факт нарушения порядка содержания, является основанием для отмены наложенного взыскания.

Генеральный прокурор Российской Федерации обязывает прокуроров при проверках состояния законности в следственных изоляторах особое внимание уделять недопущению фактов унижения человеческого достоинства, произвола, жестокого обращения по отношению к заключенным со стороны сотрудников этих учреждений.

Наряду с проверкой законности применения мер взысканий, прокурор присущими ему средствами обязан реагировать и на факты оставления безнаказанными лиц, нарушивших порядок содержания.

9. Важной предпосылкой в обеспечении соблюдения законности является санкционирование прокурором в определенных законом случаях некоторых действий, проводимых администрацией учреждений, входящих в уголовно-исполнительную систему. Так, ст. 32 комментируемого Закона допускает размещение подозреваемых в местах содержания под стражей не только в общих, но и в одиночных камерах. Однако размещение таких лиц в одиночных камерах на срок более одних суток, кроме случаев, прямо предусмотренных названной статьей Закона, допускается лишь по мотивированному постановлению начальника места содержания под стражей, которое должно быть санкционировано прокурором.

В случаях массовых беспорядков или неповиновения подозреваемых и обвиняемых, других чрезвычайных происшествий, предусмотренных ст. 48 комментируемого Закона, соответствующие должностные лица вводят режим особых условий в местах содержания под стражей на срок не более 30 суток с согласия Генерального прокурора РФ либо соответствующих прокуроров.

Борьба с преступностью в местах лишения свободы является важнейшей задачей прокурорского надзора. В приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации неоднократно подчеркивалось, что совершение преступления в указанных местах должно рассматриваться как чрезвычайное происшествие. Прокурор следит за обеспечением своевременного и полного раскрытия преступлений, с тем чтобы принимались исчерпывающие меры к выявлению и изобличению виновных.

Борьба с преступностью и иными правонарушениями осуществляется путем сочетания предупредительных и принудительных мер.

Исходя из того что для укрепления режима большое профилактическое значение имеет систематичность и качество обысков в местах содержания под стражей, направленных на обнаружение и изъятие запрещенных предметов, прокурор следит за тем, чтобы по каждому факту обнаружения их у арестованных лиц производилась тщательная проверка или расследование в целях установления источников их проникновения и привлечения виновных к ответственности.

Осуществляя надзор за проводимой в местах содержания под стражей оперативно-розыскной деятельностью, прокурор проверяет строгое ее соответствие закону и соблюдение охраняемых законом прав и интересов граждан. Согласно Закону "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" прокурор вправе требовать предоставления оперативно-служебных документов при осуществлении прокурорского надзора или санкционировании проведения оперативно-розыскных мероприятий.

В надзоре за законностью оперативно-розыскной деятельности основной упор делается на то, чтобы эта деятельность обеспечивала выполнение главной задачи, каковой является предупреждение, своевременное выявление, пресечение и раскрытие преступлений.

10. В целях предотвращения или пресечения общественно опасных действий со стороны лиц, содержащихся под стражей, к ним могут быть применены физическая сила, специальные средства, газовое и огнестрельное оружие. Общие требования к применению в местах содержания под стражей этих мер изложены в главе V Закона "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" и в ст. ст. 43 - 47 комментируемого Закона. Федеральный закон "О прокуратуре РФ" обязывает прокуроров вскрывать нарушения законности при применении названных мер и остро на них реагировать.

О каждом случае применения оружия администрация следственного изолятора обязана уведомить прокурора немедленно. Она же сообщает прокурору обо всех фактах, когда в результате применения физической силы, специальных средств или оружия были причинены ранения либо наступила смерть заключенных и иных лиц. Законность и обоснованность применения оружия проверяется прокурором при ознакомлении с материалами и заключениями служебных расследований либо устанавливается в ходе расследования уголовного дела, возбужденного по факту применения оружия.

Усиление в Законе правозащитной функции прокуратуры обязывает прокуроров при осуществлении надзора акцентировать внимание на этом аспекте, добиваться того, чтобы в практической деятельности, наряду с требованиями о выполнении лицами, содержащимися под стражей своих обязанностей, администрацией поднадзорных учреждений обеспечивалось реальное соблюдение установленного законом порядка и условий их содержания, а также прав и законных интересов.

11. Предметом внимания прокурора является законность оставления в следственном изоляторе для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию впервые осужденных к лишению свободы на срок не свыше пяти лет, отбывание наказания которым назначено в исправительной колонии общего режима. По материалам личных дел таких осужденных выясняется, соблюдены ли требования УИК РФ (ст. 77), предусматривающего возможность оставления их в следственном изоляторе для работы по хозяйственному обслуживанию.

На осужденных, занятых в хозобслуге, полностью распространяется режим и условия отбывания наказания, установленные для исправительных колоний общего режима. Проверяя соблюдение администрацией следственного изолятора этих требований, прокурор выясняет, обеспечиваются ли осужденные соответствующими жилищно-бытовыми условиями, предоставляются ли им ежедневные прогулки, соблюдаются ли другие права, предусмотренные для осужденных нормами УИК РФ.

Объектом внимания прокурора является проверка выполнения лицами, работающими по хозяйственному обслуживанию, требований режима, выявление случаев недозволенных связей с подозреваемыми, а также со свободными гражданами, предпринимаемых администрацией мер к пресечению таких нарушений и их предупреждению.

Поскольку оставление осужденного в следственном изоляторе для работы по хозяйственному обслуживанию допускается лишь с его согласия, он вправе в период отбывания наказания изменить решение и обратиться с просьбой о направлении его для дальнейшего отбывания наказания в колонию общего режима. При наличии такой просьбы осужденного она подлежит удовлетворению.

В случаях отступления от порядка и условий формирования хозяйственной обслуги осужденных, а также при выявлении фактов нарушений режима и условий отбывания наказания этой категорией осужденных они по требованию прокурора приказом начальника следственного изолятора отчисляются из ее состава и направляются для дальнейшего отбывания наказания в исправительную колонию.

12. Действующее уголовно-исполнительное законодательство (ст. 77.1 УИК) допускает в определенных случаях (производство следственных действий по делам о преступлениях, совершенных другими лицами) оставление в следственном изоляторе осужденных к лишению свободы или перевод их из исправительной колонии, воспитательной колонии либо тюрьмы в следственный изолятор на основании мотивированного постановления прокурора, следователя или органа дознания. Постановление должно быть санкционировано прокурором субъекта Российской Федерации или его заместителем либо приравненным к нему прокурором или его заместителем на срок, не превышающий двух месяцев, а при санкционировании Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителем - на срок до трех месяцев.

По тем же основаниям, при необходимости участия в судебном разбирательстве, осужденные к лишению свободы могут быть по определению (постановлению) суда оставлены в следственном изоляторе либо переведены в него из исправительных учреждений на время рассмотрения дела в суде.

Осуществляя надзор за обоснованностью оставления либо перевода в следственный изолятор указанных категорий осужденных, прокурор проверяет, соблюдены ли при этом все предписания закона, а также сроки содержания этих лиц в следственном изоляторе, установленные соответствующими прокурорами. Особое внимание обращается на соблюдение основных прав этих лиц, обеспечение содержания их на условиях отбывания ими наказания в исправительном учреждении (с учетом ограничений, имеющихся в следственных изоляторах).

13. Правила внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы запрещают использование подозреваемых, обвиняемых и осужденных, содержащихся в следственных изоляторах, на работах, связанных с ремонтом и эксплуатацией инженерно-технических средств охраны, сигнализации и средств связи, всех видов транспортных средств, множительной аппаратуры. Их также нельзя привлекать к работе в фотолабораториях и радиотрансляционных узлах. При осуществлении надзора прокурор следит за тем, чтобы эти требования администрацией следственного изолятора неукоснительно соблюдались.

14. Прокурор следит за исполнением требований закона о праве подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений обращаться с предложениями, заявлениями, ходатайствами и жалобами к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации, общественной наблюдательной комиссии, созданной в соответствии с законодательством Российской Федерации, в Европейский суд по правам человека, государственные органы власти, общественные объединения. Прокурор призван также осуществлять надзор за исполнением требований ст. 21 комментируемого Закона, устанавливающей обязанность администрации мест содержания под стражей направлять различным органам, а также прокурору предложения, заявления, ходатайства и жалобы в сроки, определенные этим Законом.

Осуществляя надзор, прокурор наблюдает за тем, чтобы задержанным и содержащимся под стражей были созданы необходимые условия для написания и отправления заявлений и жалоб.

Известны случаи, когда жалобы лиц, заключенных под стражу, не направляются администрацией по принадлежности - по мотивам принятия мер по восстановлению нарушенных прав или несоответствия содержания жалобы, по мнению администрации, действительности. Такие действия администрации ущемляют права лиц, находящихся под стражей, противоречат закону и недопустимы.

Согласно ст. 10 Федерального закона "О прокуратуре РФ" прокурор, получивший жалобу или заявление о нарушении закона, обязан рассмотреть их в установленный законом срок и о принятом решении сообщить. Прокурор рассматривает жалобы и заявления, поступившие к нему через администрацию, на личном приеме, а также при опросе лиц, содержащихся под стражей. При желании лицо может изложить прокурору жалобу в отсутствие представителя администрации места содержания под стражей.

Учитывая, что взятые под стражу лица находятся в условиях строгой изоляции, поступающие от них жалобы и заявления о нарушении их прав, унижении человеческого достоинства, фактах произвола подлежат особо тщательной проверке, а наиболее серьезные из них - с выездом на место. При установлении таких фактов прокурор, в зависимости от их характера, руководствуясь Законом "О прокуратуре РФ" решает в установленном законом порядке вопрос о привлечении виновных должностных лиц к ответственности.

15. Объектом прокурорского внимания является деятельность созданных при территориальном органе уголовно-исполнительной системы отрядов специального назначения, обеспечивающих в учреждениях уголовно-исполнительной системы соблюдение режима и правопорядка. Действия отрядов специального назначения основываются на строгом соблюдении закона и проводятся в порядке, определяемом Министерством юстиции Российской Федерации.

16. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 30.01.2007 N 19 "Об организации надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" предписывает прокурорам всех уровней рассматривать надзор за исполнением требований УИК РФ, комментируемого Закона и иных федеральных законов как одну из составных частей функции защиты конституционных прав и законных интересов граждан и организовать работу так, чтобы при осуществлении надзора за исполнением законов прокуроры своевременно предупреждали, выявляли и пресекали нарушения законов в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы, следственных изоляторах, дисциплинарных воинских частях, других военных органах и учреждениях, исполняющих уголовные наказания.

17. Для обеспечения выполнения этих задач Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" наделяет прокуроров, осуществляющих надзор в данной сфере деятельности, соответствующими полномочиями, имеющими ряд существенных особенностей.

В отличие от так называемого общего надзора, при котором проверки исполнения законов могут производиться лишь в связи с поступлением в прокуратуру данных о нарушениях законности, проверки соблюдения законности в местах содержания под стражей осуществляются прокурором систематически, вне зависимости от наличия сигналов о нарушениях законности.

Выявленные в ходе проверки нарушения законности устраняются непосредственно по их обнаружении, причем в случае опротестования прокурором противоречащего закону приказа или распоряжения администрации учреждения действие опротестованного акта до рассмотрения протеста администрацией приостанавливается.

Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных Законом порядка и условий содержания задержанных и заключенных под стражу подлежат обязательному исполнению администрацией учреждений. Тем самым законодатель наделяет прокуроров особыми властно-распорядительными полномочиями: их требования подлежат исполнению независимо от того, обжалованы они или нет.

Закон предписывает прокурору принять исчерпывающие меры к устранению выявленных нарушений законности, восстановлению нарушенных прав граждан и привлечению виновных к ответственности.

В целях обеспечения гарантии государственной защиты прав и свобод граждан Генеральная прокуратура России взаимодействует с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации.

Основными правовыми средствами реагирования прокурора на нарушения законности являются:

Постановление об устранении нарушений законов, выявленных при проверке;

Предложения (требования), которые, по мнению прокурора, следовало бы принять в целях соблюдения закона об условиях содержания арестованных и осужденных;

Протест на противоречащие закону приказы, распоряжения и иные акты администрации места содержания под стражей;

Представление об устранении нарушений закона и причин, им способствующих, в орган или должностному лицу уголовно-исполнительной системы (образцы прокурорских актов см. в приложении).

18. Как правило, постановление выносится при освобождении лиц, незаконно содержащихся в местах лишения свободы либо необоснованно подвергнутых мерам дисциплинарного воздействия (водворение в карцер).

В зависимости от характера правонарушения прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении против виновных должностных лиц производства об административном правонарушении или уголовного дела. При вынесении постановления о возбуждении производства об административном правонарушении прокурор обязан соблюдать установленные законом порядок и сроки применения соответствующих мер взыскания. Постановление прокурора направляется должностному лицу или органу уголовно-исполнительной системы, в компетенции которого находится рассмотрение дел об административных правонарушениях.

Постановление прокурора подлежит рассмотрению в сроки, установленные законом для дел об административных правонарушениях. Законом определен пятнадцатидневный срок рассмотрения дела с момента его поступления в орган, правомочный принимать по нему решение. Применительно к отдельным правонарушениям предусмотрен сокращенный, семидневный, срок рассмотрения дел. О решении, принятом по постановлению прокурора об административном правонарушении, ему направляется письменное сообщение. В случае принятия решения, противоречащего требованиям прокурора, оно может быть опротестовано им в федеральный орган уголовно-исполнительной системы.

В качестве правового средства постановление прокурора используется также при истребовании приказов и распоряжений, издаваемых администрацией поднадзорных учреждений, для проверки соответствия их закону и объяснений должностных лиц по этому поводу.

Право формулировать требования относительно лиц, заключенных под стражу, позволяет прокурору реагировать на нарушения законности немедленно по их выявлении. Требования могут излагаться как устно, так и письменно, причем устно, как правило, в тех случаях, когда выявленные нарушения могут быть устранены непосредственно в ходе проверки.

19. При наличии сведений о готовящихся противоправных действиях прокурор, в целях их предупреждения, может вынести должностным лицам из числа администрации учреждения предостережение (в письменной форме) о недопустимости нарушения закона. При неисполнении требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности.

20. Протест прокурора вносится, когда требуется отменить не соответствующий закону акт администрации учреждения и восстановить нарушенные им права. До рассмотрения протеста администрация места содержания под стражей обязана приостановить действие опротестованного акта. Протест подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. О результатах рассмотрения незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

21. Представление являет собой письменный акт, адресуемый в орган или должностному лицу, полномочному устранить нарушения закона. Такими органами применительно к местам содержания под стражей являются федеральные и территориальные органы уголовно-исполнительной системы.

Этим актом прокурор обращает внимание соответствующего органа на выявленные нарушения законности в деятельности учреждения. Представление вносится в тех случаях, когда наряду с устранением нарушений возникает необходимость и в принятии мер по ликвидации причин и условий, их порождающих. Оно основывается на обобщенных данных о состоянии законности в поднадзорных учреждениях, анализе практики прокурорского надзора, материалах проверки, ведомственного и судебного контроля, жалоб и заявлений, поступающих в прокуратуру, причем направлено не только на устранение выявленных конкретных нарушений, но и на предупреждение их в дальнейшем. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению. В числе требований, направленных на устранение правонарушений и их причин, в представлении может быть поставлен вопрос и о привлечении к ответственности (дисциплинарной, материальной) конкретных должностных лиц, попустительствовавших нарушениям (при отсутствии в их действиях признаков преступления или административного правонарушения). По представлению прокурора в месячный срок должны быть приняты конкретные меры по устранению нарушений закона, причин и условий, им способствующих, и о результатах сообщено прокурору в письменном виде.

22. В соответствии со ст. 6 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Цель этих требований - выявить, устранить и предотвратить нарушения закона. Наряду с этим, Закон наделил прокурора, осуществляющего надзор за соблюдением законности в местах лишения свободы, дополнительными властно-распорядительными полномочиями. Постановления и требования прокурора, касающиеся исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных и заключенных под стражу, подлежат обязательному исполнению органами и должностными лицами, которым они адресованы. Предложения (требования) прокурора, вносимые в качестве реагирования на выявленные нарушения, направлены на пресечение незаконных действий администрации, поднадзорных учреждений, восстановление законности и нарушенных прав граждан. Они формулируются в устной форме, когда выявленные нарушения закона могут быть устранены непосредственно по ходу проверки. В иных случаях, когда для устранения нарушения закона требуется какое-то время, прокурор вносит администрации учреждения предложения в письменном виде и устанавливает срок их исполнения. Сроки исполнения предложений определяются прокурором в зависимости от конкретных обстоятельств. При несогласии с предложениями прокурора администрация учреждения может обжаловать их вышестоящему прокурору, однако это исполнения предложений (требований) прокурора не приостанавливает.

23. Все предложения прокурора, независимо от формы, отражаются в акте (справке) проверки. С одной стороны, это повышает ответственность прокурора за свои предложения, с другой - ответственность администрации учреждения за их точное и своевременное исполнение. За фактическим исполнением сделанных им предложений, за соблюдением сроков рассмотрения внесенных им протестов и представлений прокурор устанавливает контроль.

Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, влечет за собой установленную законом ответственность. Характер ответственности (уголовная или дисциплинарная) определяется в каждом конкретном случае с учетом мотивов неисполнения требований прокурора, причин и последствий, наступивших в результате такого неисполнения. При отсутствии в действиях (бездействии) должностного лица признаков преступления прокурор может возбудить против него дисциплинарное производство.

24. Осуществляя надзорные функции, прокурор на различных этапах деятельности взаимодействует с правоохранительными и контролирующими органами. Так, в соответствии с предписанием закона, прокурор координирует работу по борьбе с преступностью и укреплению законности путем разработки и осуществления согласованных действий, направленных на своевременное выявление, раскрытие и предупреждение преступлений.

25. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов при выполнении поручений компетентных органов и должностных лиц иностранных государств о проведении розыска, следственных действий, особенно тех, по которым требуется санкция прокурора, - задержание, взятие под стражу лица, выдача которого требуется, освобождение из-под стражи, если требование о выдаче не поступит в течение срока, предусмотренного законодательством для задержания.

Прокуратура Российской Федерации исполняет поручения компетентных органов стран, с которыми Россия состоит в договорных отношениях, осуществляет в соответствии со своим законодательством уголовное преследование против собственных граждан, подозреваемых в том, что они совершили преступление на территории запрашиваемого государства.

Между Российской Федерацией и рядом стран заключены и действуют консульские соглашения, конвенции, договоры о выдаче преступников, иные международно-правовые акты, исполнение которых возлагается и на прокуратуру в пределах ее компетенции. В частности, на основании этих нормативных актов, в порядке оказания правовой помощи осуществляется: вручение документов, возбуждение уголовного преследования, производство отдельных процессуальных действий, вызов свидетелей и доставка лиц, содержащихся под стражей, для допроса в качестве свидетелей; арест лиц, подлежащих выдаче; выдача лиц, подлежащих привлечению к уголовной ответственности или для отбывания наказания по приговору суда; выдача предметов, относящихся к уголовному делу; транзитная перевозка лиц, находящихся под стражей, и др. (раздел XVIII УПК РФ).

Исполнение поручений об оказании правовой помощи, а также подготовка таких поручений для направления в другие государства возлагается прежде всего на отраслевые подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации. В частности, вопросы, касающиеся задержанных лиц, подозреваемых в совершении преступлений, а также заключенных под стражу и осужденных, отбывающих наказание, включая их экстрадицию, рассматриваются Международно-правовым управлением.

Прокурорский надзор - основная функция органов прокуратуры Российской Федерации. Она состоит в специфической деятельности органов прокуратуры, осуществляемой по проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнении законов, действующих на территории страны от имени Российской Федерации. Содержание этой функции:

• - выявление фактов несоблюдение Конституции РФ и нарушения требований законов;
• - установление виновных в правонарушениях;
• - принятие мер к устранению правонарушений;
• - принятие мер к наказанию виновных.

Итак, прокурорский надзор:

• 1) Специфический вид государственной деятельности, которую кроме прокуратуры не могут осуществлять никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения или должностные лица;
• 2) Осуществляется от имени государства - Российской Федерации. Прокурор, осуществляя надзор, выявляет правонарушения, принимает меры к их устранению и наказанию виновных от имени не отдельных субъектов Федерации, отдельных органов местного самоуправления, иной представительной, исполнительной или судебной власти, а от их совокупности, объединенных системой государства. При этом интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц приводятся в соответствие с интересами государства в целом;
• 3) Самостоятельный вид государственной деятельности. Его отличие от деятельности иных государственных органов определяется спецификой содержания: проверка точности соблюдения Конституции РФ и всех действующих на территории России законов, соответствия иных правовых актов закону, принятие мер к устранению выявлененных и предупреждению новых правонарушений с помощью средств, предоставленных законом исключительно прокуратуре.

В этом состоит главное отличии надзора от контроля, осуществляемого органами исполнительной власти.

Органы прокуратуры занимают особое место в системе государственной власти Российской Федерации.

Обладая функциональными признаками каждой из ветвей власти, прокуратура и осуществляемый ею надзор полностью ни к одной из них не относятся. Так, прокурорский надзор обеспечивает точное исполнение всех законов, принимаемых Федеральным Собранием РФ, включая исполнение законов исполнительной властью. Тем самым прокурорский надзор обеспечивает законность деятельности всех органов и исполнительной властью. Прокуратура в лице ее представительной и исполнительной власти. Прокуратура в лице ее представителей - прокуроров участвует в рассмотрении судами уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел, осуществляет надзор за законностью принимаемых ими актов. При этом прокуроры, являясь стороной в состязательном судебном процессе, не входят в состав судебных органов, хотя осуществление правосудия (по уголовным делам кроме дел частного обвинения) без их участие не возможно.

Деятельность прокуроров в сфере общего надзора весьма многогранна. Но при всем многообразии поднадзорных объектов и проблем по соблюдению законности прокуроры должны избирать те из них, которые существенным образом отражаются в режиме законности в государстве. Полномочия Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров в области общенадзорной деятельности весьма широки. Прокурор вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов и организаций. Он имеет доступ ко всем документам и материалам, с которыми считает необходимым познакомиться в связи с поступившими к нему сведениями о фактах правонарушений.

Прокурор может требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделять специалистов для выяснения возникающих вопросов, проведения проверок по поступившим в прокуратуру материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им предприятиям и организаций, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона. Установив факт преступного нарушения закона либо административного правонарушения закона, прокурор возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения виновных к иной установленной законом ответственности. Прокуроры участвуют в заседаниях коллегий министерств и ведомств, заседаниях представительных органов, органов местного самоуправления. Само это участие используется в целях профилактики правонарушений, предупреждает подчас принятие министерствами и другими органами противоречащих закону актов. Прокуратура проверяет также законность административного задержания граждан и применения соответствующими органами и должностными лицами мер воздействия за административные правонарушения.

Установив незаконность применения таких мер, прокурор освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию. На выявления нарушения законов прокурор реагирует посредством определенных актов. Характерными признаками всех этих актов является то, что они принимаются как итог всей предшествующей деятельности прокурора по проверке исполнения закона. Законом «О прокуратуре РФ» применительно к рассматриваемой отрасли надзора названы следующие акты: протест, представление, постановление. Протест прокурора.

Условия и порядок принесения прокурором этого правового акта, предъявляемые к нему требования и его реквизиты, определяются законом «О прокуратуре РФ», а также ведомственными указаниями генеральной прокуратуре РФ. Протест приносится на противоречащий или не соответствующий закону правовой акт, изданный органом государственной власти или управления, общественной организацией или объединением, органами государственного или хозяйственного управлениями другими субъектами, поднадзорными прокурору, а также должностными лицами. Протест в порядке общего надзора приносится как прокурором, так и его заместителем. Прерогатива прокуроров определяется приказом Генерального прокурора РФ №20 от 28 мая 1992 г. в зависимости от компетенции прокуроров различных звеньев органов прокуратуры.

Протесты вправе приносить те прокуроры, на которых возложено осуществление надзора за исполнением законов государственными органами и общественными организациями, а также должностными лицами. Так, прокуроры районов, городов и приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур вправе в пределах своей компетенции принести протест на незаконные правовые акты, принятые местными представительными органами, органами исполнительной власти и управления, юридическими лицами, общественными объединениями и должностными лицами, действующими в пределах территории, поднадзорной специализированной прокуратуре города, района. Прокуроры краев, областей и приравненные к ним прокуроры приносят протест соответственно на незаконные правовые акты, принятые краевыми органами исполнительной власти и управления, региональными общественными объединениями и должностными лицами, действующими в масштабе края и области. Право опротестования правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, всероссийскими общественными объединениями и должностными лицами, принадлежит лишь Генеральному прокурору РФ и его заместителям. При этом следует иметь в виду, что вышестоящему прокурору принадлежит право принести протест на незаконный правовой акт в пределах своей компетенции.

Так, прокурор области вправе принять на себя функции районного или городского прокурора и принести протест на правовой акт, изданный местными, т.е. районными или городскими представительными органами.

Принесение протеста на противоречащий закону правовой акт приостанавливает его действие на период рассмотрения протеста. Речь идет главным образом о таких нарушениях закона как лишение или ограничение права граждан на труд, социальное обеспечение, образование и т.д. Когда прокурор направляет протест, он указывает на необходимость приостановления действия опротестованного акта. В протесте прокурор излагает требования об отмене правового акта или приведении его в соответствие с законом, прекращении незаконного действия должностного лица, а также восстановлении нарушенных прав.

В соответствии со ст. 23 Закона «О прокуратуре РФ» протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушений законности, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Если в соответствии с ранее действовавшим законодательством о прокурорском надзоре протест прокурора, принесенный в порядке общего надзора, мог быть отозван с рассмотрения как его автором, так и вышестоящим прокурором, то в настоящее время это право сохранено лишь за автором протеста.

Это способствует повышению правовой самостоятельности прокуроров, приносящих общенадзорные протесты, и в тоже время способствует повышению их ответственности за качество приносимых протестов. Протест прокурора как правовой документ должен отвечать определенным требованиям по его реквизитам. Наименование акта должно соответствовать Закону «О прокуратуре РФ» (ст. 23 - «Протест прокурора»). Протест содержит: наименование опротестованного правового акта или действия, или бездействия должностного лица; кем и когда правовой акт издан или совершено действие; содержание опротестованного правового акта (действие или бездействие); правовое обоснование незаконности или необоснованности правового акта (действие или бездействие должностного лица), указаны нормы нарушенного закона или иного нормативного акта; предложение прокурора об отмене или проведение в соответствие с законом опротестованного правового акта; требования о привлечении к ответственности должностного лица, виновного в нарушении закона, если в этом есть необходимость; предложение о рассмотрении протеста в установленный законом десятидневный срок с сообщением результатов рассмотрения протеста; должностное положение прокурора, принесшего протест, его классный чин, дата принесения протеста.

Представление прокурора. Представление прокурора (ст. 24 Закона «О прокуратуре РФ») - это правовой акт прокурорского надзора об устранении нарушений закона, причин этих нарушений и способствовавших им условий, который вносится в государственный орган, общественную, политическую организацию или должностному лицу, полномочных устранить допущенное нарушение закона и создать условия, обеспечивающие в будущем неуклонное исполнение законов. Представление прокурора подлежит безотлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок должны быть приняты меры по устранению нарушений закона, причин и условий, им способствовавшим. О результатах рассмотрения представления сообщается прокурору в письменном виде. В представлении могут содержаться требования прокурора о привлечении должностных лиц, виновных в нарушении закона, к дисциплинарной, административной или материальной ответственности. Для этого не требуется вынесения специальных постановлений о возбуждении этих видов преследования. Направляя представление соответствующему органу или должностному лицу, прокурор, исходя из требований Закона «О прокуратуре РФ», сообщает, что если представление будет рассматриваться коллегиальным органом, например, коллегией министерства или комитета, ему должно быть сообщено о дне заседания, чтобы он мог принять в нем участие. Представление, как правило, направляется тем государственным и должностным лицам, от которых зависит устранение нарушений закона и принятие мер по их предупреждению.

В вышестоящие государственные органы или вышестоящим должностным лицам представления направляются в тех случаях, когда нарушения закона носят распространенный характер или когда представление прокурора было отклонено, либо по нему было принято неправильное решение. Представление по своей форме должно соответствовать определенным требованиям: наименование акта определяется ст. 24 Закона «О прокуратуре РФ» - «Представление прокурора». Представление содержит: материалы, послужившие основанием для внесения представления (результаты проведенной проверки, обобщение и анализ материалов о соблюдении законности, итоги расследования преступления и т.д. наименование нарушенного закона и последствия допущенного нарушения; изложение причин и условий, способствовавших допущенному нарушению; предлагаемые меры по предупреждению нарушений закона и устранению причин и условий, способствовавших им; указание на конкретных должностных лиц, виновных в этих нарушениях; предложение прокурора о привлечении их к ответственности; требование о безотлагательном рассмотрении представления и принятии не позднее, чем в месячный срок, необходимых мер по устранению нарушений закона и сообщении прокурору об этом; должностное положение и классный чин прокурора, дата внесения представления; подпись автора представления. Постановление прокурора. В зависимости от характера и тяжести допущенного должностным лицом или гражданином нарушения закона прокурор в соответствии со ст. 25 Закона «О прокуратуре РФ» выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. Постановление выносится прокурором также в случаях необходимости возбуждения дисциплинарного производства или необходимости привлечения правонарушителя к материальной ответственности.

Постановление, выносимое прокурором, по своей форме должно отвечать определенным требованиям. При возбуждении уголовного дела, прокурор, руководствуясь ст. 112 УПК, выносит об этом постановление, в котором должно быть указано время, место его вынесения, кем оно составлено, повод и основания к возбуждению дела, статья уголовного закона, по признакам которой оно возбуждено, а также дальнейшее направление уголовного дела. При возбуждении производства об административном правонарушении в постановлении указываются: наименование постановления с указанием времени, места, кем оно составлено; содержание правонарушения; правовые обоснования ответственности должностного лица; указание на нарушенный закон; предложение прокурора о рассмотрении постановления в срок, указанный в законе, и сообщение прокурору о результатах рассмотрения; должностное положение и классный чин прокурора, его подпись. Постановление прокурора о возбуждении административного производства подлежит рассмотрению в порядке ст.257 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. О результатах рассмотрения постановления сообщается прокурору.

Основные направления (отрасли) прокурорского надзора

По своей сущности прокурорский надзор как специфический вид государственной деятельности един. Это обусловлено едиными для всей системы прокуратуры Российской Федерации целями, единством системы прокуратуры, единством правовой базы деятельности. Однако а самом процессе прокурорского надзора имеются существенные различия, порожденные особенностями законодательства, за исполнением которого осуществляется надзорные действия; различием субъектов, исполняющих это законодательства, за исполнением которого осуществляется надзор, различием объектов, на которых проводятся надзорные действия; различием субъектов, исполняющих это законодательство, и, вследствие того, различием в полномочиях прокуроров.

В соответствие с этим в едином прокурорском надзоре Законом о прокуратуре выделены следующие основные направления (отрасли) прокурорского надзора.

Надзор за исполнением законов

Говоря об этом основном направлении прокурорского надзора, следует отметить чрезвычайную широту предмета. В прежнем законодательстве и на практике он называется общим надзором. В предмет данной отрасли надзора входит соблюдение Конституция РФ и огромного числа чрезвычайно разнообразных по содержанию иных законов, а также законность всех подзаконных правовых актов. Их многочисленность и разнообразие не позволяют в полной мере перечислить даже их основные виды.

Более подробно в Законе о прокуратуре характеризуется объекты данного направления надзора. Хотя и здесь многочисленность и разнообразие этих объектов не позволили законодателю перечислить все их виды. Согласно ч.1ст.21 Закона о прокуратуре и ныне действующей структуре органов исполнительной власти объектами надзора являются:

• 1)федеральные министерства;
• 2) федеральные службы;
• 3) федеральные агентства;
• 4) представительные органы государственной власти субъектов Федерации;
• 5) исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации;
• 6) органы местного самоуправления;
• 7) органы военного управления;
• 8) органы контроля;
• 9) должностные лица перечисленных органов;
• 10) органы управления коммерческих и некоммерческих организации;
• 11)руководители коммерческих и некоммерческих организаций

В пределах деятельности прокурорского надзора выделяют дополнительные, более узкие направление, например, надзор за исполнением законов в сферах социальной, экономической, исполнение законодательства о несовершеннолетних, природоохранного законодательства. Названное направление осуществляется в двух формах надзора: за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов; за соответствие законам правовые актов, издаваемых перечисленными в ст.21 Закона о прокуратуре объектами надзора.

Устанавливая право и обязанность прокуроров осуществлять надзор за законностью правовых актов, Закон о прокуратуре не конкретизирует ни законы, которым должны соответствовать правовые акты, ни виды этих актов. Установлено только, что эти акты издаются объектами исполнения законов, перечисленных в той же ст.21 Закона о прокуратуре. Кроме того следует иметь в виду, что проверке законности подлежат только правовые акты, т.е. акты, порождающие, прекращающие или измененяющие правовые (юоидические) отношения.

2) Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Защита прав и свобод граждан прокуратурой как правоохранительным и правоприменительным органом всегда являлась глобальной задачей всех видов прокурорского надзора и всех прокурорских структур, функционирующих в стране. В подтверждение сказанного достаточно сослаться на многочисленные представления, протесты, иски, внесенные прокуратурой в суд, различные государственные и иные органы в целях охраны и защиты прав и законных интересов граждан. Осуществляя надзор, прокуратура занимает особое, свойственное специфики ее деятельности место, никоим образом не конкурируя с другими правоохранительными органами и в первую очередь с судами, действующими в качестве органа правосудия. Подчеркивая это обстоятельство, Ю.Скуратов справедливо отмечает, что при возросшей роли суда «...в защите основных прав и свобод человека и гражданина, нельзя согласиться с тезисом о том, что суд - единственное средство такой защиты. По крайней мере, сегодня ситуация следующая: число обращений в прокуратуру в десять раз превышает число заявлений о защите прав граждан, направляемых в суд. Прокуратура в своей деятельности удачно восполняет некоторые изъяны судебной формы защиты прав (усложненный порядок, длительные сроки рассмотрения дел, удорожание правовых услуг и др.)...», граждане «... должны иметь выбор способа защиты, что прямо вытекает из идеи правового государства, конституционных положений о приоритете прав и свобод человека и гражданина». Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. При этом прокуратура не подменяет иные государственные органы и должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. В ходе выполнения указанной задачи прокурор рассматривает и проверяет жалобы, заявления и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод, привлечению к ответственности виновных и возмещению причиненного ущерба. При этом прокурор действует в рамках тех же полномочий, которые свойственны его деятельности по общему надзору. При наличии оснований полагать, что нарушения прав и свобод человека и гражданина имеют характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, их совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. Если нарушение прав и свобод гражданина имеет характер административного нарушения, прокурор передает сообщение об этом и материалы проверки органу или должностному лицу, уполномоченным рассматривать дела об административном правонарушении. Правовыми актами реагирования прокурора в этой области его деятельности являются протест и представление. Так, прокурор приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, органу или должностному лицу, издавшему этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Во всех иных случаях нарушения прав и свобод человека (когда это не связано с принятием незаконного акта) прокурор вносит в орган или должностному лицу представление об устранении допущенного нарушения. Подробная и обстоятельная регламентация указанной надзорной деятельности прокуратуры содержится в приказе Генерального прокурора РФ №30 от 22 мая 1996 г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». В нем с особой значимостью подчеркивается, что основными направлениями надзорной деятельности считать надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

В системе отраслей прокурорского надзора эта отрасль занимает особое место, поскольку цель ее: обеспечить всесторонность, полноту и объективность исследования всех обстоятельств дела, принятие необходимых мер по раскрытию преступлений и привлечению к уголовной ответственности лиц, совершивших преступления, соблюдение установленного законом порядка расследования уголовных дел и законных интересов участников процесса и других лиц, выявление причин и условий, способствующих совершению преступлений, и принятие мер по устранению этих причин и условий. Исходя из этого, предметом надзора являются: соблюдение прав и свобод человека и гражданина; установленный порядок разрешения заявлений и сообщений или готовящихся преступлениях; выполнение оперативно-розыскных мероприятий и проведение расследования; законность принимаемых этими органами решений (ст. 29 Закона «О прокуратуре РФ». Полномочия прокурора в этой области надзора устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими законодательными актами Российской Федерации, приказами и другими актами Генерального прокурора, в частности Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности», Федеральным законом «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации». К ним же относятся и Указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам следствия и дознания, не требующие законодательного регулирования. Они также являются обязательными для исполнения всеми органами расследования.

Характеризуя данное направление прокурорского надзора, следует особо подчеркнуть его приоритетность, что отражает важный вектор реализации государственной политики в области защиты прав свобод человека и гражданина в нашей стране.

3)Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно- розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Эта деятельность проводится органами внутренних дел, государственной безопасности, пограничной охраны, оперативными подразделениями федеральных органов налоговой полиции, службы внешней разведки, действующими в пределах их компетенции. Основным правовым актом, регламентирующим деятельность указанных структур, является упоминавшийся выше Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности». В целях борьбы с преступностью органы внутренних дел, органы безопасности осуществляют многообразные оперативно-розыскные мероприятия: опрос граждан, наблюдение, наведение справок, исследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, контроль почтовых отправлений, прослушивание телефонных и иных переговоров и пр. Естественно, что в процессе осуществления указанных мероприятий должны соблюдаться гарантии прав граждан. Для производства действий, связанных с ограничением прав и свобод, установленных Конституцией, таких, как неприкосновенность жилища, тайна переписки, телефонных и других переговоров, должно быть получено предварительное судебное решение. В случаях, не терпящих отлагательства, эти действия производятся до получения судебного решения «с обязательным уведомлением соответствующего суда (судьи) в течение 48 часов».

В процессе осуществления надзора за исполнением законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий и принимаемых при этом решениях прокурор вправе знакомиться с оперативно-служебными документами и иными сведениями, полученными при подготовке и проведении этих мероприятий. В случае нарушения органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов граждан, юридических лиц прокурор обязан принять меры по устранению этих нарушений, восстановлению нарушенных прав, возмещению причиненного ущерба в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 31 Закона).

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания и следователем определены ст. 25, 116, 211-217 УПК РФ. Согласно этим нормам прокурор обязан во всех стадиях уголовного судопроизводства своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы они не исходили. В пределах своей компетенции прокурор требует от органов дознания и следователя для проверки уголовные дела, документы, материалы, и иные сведения о совершенных преступлениях, ходе расследования, установлении лиц, совершивших преступления, отменяет незаконные и необоснованные постановления, дает письменные указания о расследовании преступлений, избрании, отмене или изменении меры пресечения, квалификации преступления, производстве отдельных следственных действий и розыске лиц, совершивших преступления; поручает органам дознания исполнение постановлений о задержании, приводе, заключении под стражу, обыске, выемке, розыске лиц, совершивших преступление; продлевает срок расследования и содержания под стражей в качестве меры пресечения; отстраняет лицо, производящее дознание, или cледователя от дальнейшего ведения дознания или предварительного следствия, если им было допущено нарушение закона при расследовании дела. Прокурор вправе также лично участвовать в производстве дознания и предварительного следствия, проводить отдельные следственные действия или расследование в полном объеме; изымать из органа дознания и передавать следователю любое дело от одного органа предварительного следствия другому, а также от одного следователя другому, в целях обеспечения наиболее полного и объективного расследования.

Прокурор обеспечивает защиту прав и законных интересов личности - потерпевших от преступлений и иных лиц, участвующих в деле, принимает необходимые меры к охране их жизни, здоровья, чести, достоинства и имущества. В целях обеспечения возмещения материального ущерба, причиненного преступлением, прокурор предъявляет гражданский иск или поддерживает гражданский иск, заявленный потерпевшим. Прокурор следит за своевременным принятием мер, направленных на обеспечение предъявленного или возможного в будущем гражданского иска. Особое место занимает прокурорский надзор за соблюдением прав и законных интересов лиц, в отношении которых ведется уголовное преследование, - подозреваемого и обвиняемого. Прокурор обязан следить за тем, чтобы этим лицам были разъяснены их права и обеспечена возможность их реального осуществления.

При решении вопроса о даче санкции на арест прокурор должен тщательно ознакомиться со всеми материалами, содержащими основания для заключения под стражу, и в необходимых случаях лично допросить подозреваемого или обвиняемого - во всех случаях.

Бдительно следит прокуратура за тем, чтобы органы дознания своевременно реагировали на сигналы о совершенных преступлениях, не допускали сокрытия их от учета. Об эффективности прокурорского надзора за предварительным расследованием говорят также данные: в 1992 г. прокуроры дали более 111 тыс. письменных указаний по уголовным делам, внесли около 28 тыс. представлений по вопросам нарушения закона при расследовании преступлений органами внутренних дел, освободили за неподтверждением подозрения более 1 тыс. человек. Аналогичная картина наблюдается и в последующие годы.

Актами прокурора в процессе осуществления надзора за следствием и дознанием являются:Указание - обращение прокурора, даваемое, как правило, в письменной форме в связи с возбуждением и расследованием дела, которое является для органа дознания и следователя обязательным. Несогласие с указанием и его обжалование не приостанавливает исполнение. Исключение может иметь место лишь в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 127 УПК, когда следователь выражает несогласие с указаниями прокурора о привлечении лица в качестве обвиняемого, квалификации преступления и объеме обвинения - о направлении дела для назначения к слушанию или о прекращении дела. Во всех этих случаях следователь, возражая надзирающему прокурору, вправе представить дело вышестоящему прокурору с письменным изложением своих возражений. Вышестоящий прокурор или отменяет указание нижестоящего прокурора, или поручает производство по этому делу другому следователю. Постановление - решение, принимаемое по всем наиболее важным вопросам, возникающим в процессе надзора за расследованием преступлений - о возбуждении уголовного дела, о приостановлении предварительного расследования, прекращении производства по уголовному делу, об отмене незаконных и необоснованных постановлений следователей и лиц, производящих дознание. Представление - требование прокурора, вносимое в соответствующий государственный орган, общественную организацию или должностному лицу о принятии мер по устранению нарушений закона и условий, способствовавших совершению преступлений. Представление может быть внесено и руководителю органа дознания (следствия) в связи с выявленными нарушениями закона, прав и законных интересов граждан. Не позднее месячного срока по представлению должны быть приняты необходимые меры и о результатах сообщено прокурору.

Санкция - решение прокурора в случаях, когда органу дознания или следователю необходимо ограничить конституционные права и законные интересы подозреваемого или обвиняемого (заключение под стражу, залог, отстранение от должности).

Утверждение - применятся прокурором в случаях, когда решение, принятое следователем, в последующих стадиях производства по делу становится также прокурорским решением; например, обвинительное заключение. Реализация этих, как и многих других, надзорных полномочий прокурора в сочетании с процессуальной самостоятельностью следователя, тесным взаимодействием его с органами дознания обеспечивает успешное раскрытие преступлений, устранение причин и условий, способствующих их совершению.

Также важно отметить, сто осуществление прокурорского надзора в рассматриваемой сфере правонарушений призвано обеспечить права и свободы не только потерпевших от конкретного преступления, но и лиц, совершивщих преступление.

4) Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Предметом надзора данного направления прокурорской деятельности являются: законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и другие меры принудительного характера, назначаемые судом; соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, арестованных, и осужденных лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания, законность исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы. Таким образом, надзор осуществляется как за законностью содержания в заключении лиц, в отношении которых приговор еще не вынесен, так и осужденных к лишению свободы и другим мерам наказания. В отношении первых проверяется в основном соблюдение уголовно-процессуальных норм, регламентирующих порядок и условия заключения под стражу в качестве меры пресечения, продление сроков содержания под стражей, освобождение незаконно содержащихся под стражей лиц. В отношении же осужденных - исполнение требований Исправительно-трудового (уголовно-исполнительного) кодекса РФ.

Осуществляя надзор за исполнением законов, прокурор вправе посещать в любое время органы и учреждения, в которых содержаться под стражей и отбывают наказание осужденные (исправительно-трудовые, воспитательно-трудовые колонии, тюрьмы), а также лица, находящиеся под следствием и подсудимые (изоляторы временного содержания, следственные изоляторы); опрашивать задержанных, арестованных, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, арестованы, осуждены либо подвергнуты другим мерам принудительного характера, с оперативными материалами; требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, арестованных, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации мест лишения свободы и других учреждений, обеспечивающих исполнение мер принудительного характера; требовать объяснений от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях. До рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается. Прокурор полномочен также отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, содержащихся под стражей, а также отбывающих наказание в местах лишения свободы, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.

Закон «О прокуратуре РФ» (ст. 34) гласит, что постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, арестованных, осужденных к лишению свободы и иным мерам наказания, а равно лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к мерам наказания, не связанных с лишением свободы.

Учитывая особую важность и актуальность этой отрасли прокурорского надзора, - ведь речь идет об ограничении конституционного права человека и гражданина на свободу и личную неприкосновенность, Генеральный прокурор РФ приказом №67 от 12 декабря 1994 г. «О совершенствовании прокурорского надзора за соблюдением законов в местах предварительного заключения, при исполнении уголовных наказаний» обязал прокуроров «при проверке состояния законности в исправительно-трудовых учреждениях и воспитательно-трудовых учреждениях режима и условий содержания осужденных, реализации правовых норм, регулирующих их трудовое использование, проведение воспитательной работы, особое внимание обращать на причины вскрытых нарушений, реальность принятых мер по результатам предыдущих прокурорских проверок».

«... В целях обеспечения законности и обоснованности, а также сроков содержания граждан в местах предварительного заключения не реже одного раза в месяц проверять следственные изоляторы. Принимать безотлагательные меры к восстановлению нарушенных прав граждан, немедленному освобождению незаконно содержащихся под стражей и наказанию виноватых в нарушении закона».

Также кроме перечисленных выше отраслей прокурорского надзора выделяются другие направления:

• -- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
• -- координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Особо выделяют также такое важное направление деятельности прокуратуры как участие прокуроров в соответствии с процессуальным законодательством в рассмотрении дел судами и опротестовании противоречащих закону решений приговоров, определений и постановлений судов.

Подобная классификация способствует более обстоятельному уяснению сущности рассматриваемого явления, позволяет определить как общее положение прокуратуры, так и особенности ее деятельности, а также правовой статус прокуроров.

Общеправовые принципы

1. Законность - этот принцип выражается в требовании точного и единообразного исполнения законов в организации прокуратуры и при осуществлении прокурорского надзора. Обращено оно прежде всего к самой прокуратуре, деятельность которой имеет строго подзаконный характер. Это означает соответствие закону поводов и оснований прокурорского надзора, его форм и методов, принимаемых прокурором актов. Лишь с позиции законности производится прокуратурой оценка деятельности поднадзорных ей органов и должностных лиц. Особое значение принцип законности имеет в судопроизводстве, в процессе которого прокурор обязан принимать меры, подчас властные, направленные на пресечение и устранение выявленных нарушений законности. Нарушение или неправильное применение законов самим прокурором, результатом чего явилось неправильное разрешение дела, ограничение прав и законных интересов участников процесса должно расцениваться как невыполнение прокурором служебного долга и влечь установленную законом ответственность.

Принцип законности является наиболее общим, так как именно он лежит в основе всех иных принципов организации и деятельности органов прокуратуры.

2. Демократизм - как общеправовой принцип Российского государства провозглашен ст. 1 Конституции РФ. И прокуратура, одной из направлений деятельности которой является «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами самоуправления, органами военного управления, органами контроля, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций», способствует реальному претворению народовластия в жизнь российского общества.

Демократизм прокурорского надзора означает прежде всего его осуществление в интересах народа и от его имени. Проявляется это, в частности, в установлении связей населения с прокурорскими органами, причем связь эта носит двусторонний характер. Закон «О прокуратуре РФ» (ст. 10) возлагает на прокуроров обязанность в установленные сроки рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, государственных и общественных организаций, проводить личный прием граждан. Из принципа демократизма вытекает открытость прокурорской системы, гласность ее деятельности, обязанность прокуроров информировать не только государственные органы, но и «население о состоянии законности» (ст. 4 Закона). Строгое соблюдение названного принципа служит гарантией укрепления законности, предотвращает превращение прокуратуры в замкнутую бюрократическую систему.

Развитие демократизма в деятельности прокуратуры связано также с расширением и совершенствованием коллегиальных начал в организации надзора. Закон «О прокуратуре РФ» закрепил положение, согласно которому коллегии образуются как в Генеральной прокуратуре, так и в прокуратурах субъектов Российской Федерации и приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах (ст. 15, 20 Закона «О прокуратуре РФ»).

3. Публичность. Согласно указанному принципу прокуратура в целях охраны личности, государства и общества обязана по долгу службы независимо от усмотрения отдельных лиц и организаций принимать меры к выявлению и своевременному устранению любых нарушений закона, от кого бы эти нарушения не исходили, к восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к установленной законом ответственности (ст. 22 Закона «О прокуратуре РФ»). Права и обязанности прокуроров по предупреждению, выявлению правонарушений, принятию мер к их устранению, привлечению виновных к ответственности используются ими исключительно в интересах закона и «независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений...» (ст. 4 Закона «О прокуратуре РФ»). В силу универсальности принципа публичности прокурор обязан реагировать на нарушения законности и в тех случаях, когда тот или иной государственный орган ему неподнадзорен. Так, в случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации (ст. 24 Закона «О прокуратуре РФ»).

Аналогичным образом Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации «по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (ст. 35 «О прокуратуре РФ»).

Существуют и специальные принципы прокурорского надзора.

Единство и централизация прокурорского надзора. Органы прокуратуры составляют единую федеральную централизованную систему и действуют на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (ст. 4 Закона «О прокуратуре РФ»). Вся система прокуратуры сверху донизу организуется на основе единых принципов, руководствуется единым законодательством, преследует единые цели, разрешает единые задачи. Прокуроры, за редкими исключениями, наделяются одинаковыми правами и несут одинаковые обязанности по надзору за законностью. Во всех отраслях надзорной деятельности полномочия всех прокуроров по отношению к организациям и гражданам однотипны. При осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, участии при рассмотрении в судах уголовных и гражданских дел все прокуроры обладают сходными полномочиями, закрепленными в процессуальном законодательстве и Законе «О прокуратуре РФ». Не случайно по этому в процессуальных кодексах (ст. 34 УПК; ст. 41 ГПК), Законе «О прокуратуре РФ» (ст. 27, 28, 54) любое лицо прокурорского надзора именуется «прокурором» в обобщающем смысле этого слова независимо от должности и звания того или иного работника. С учетом всего этого действия конкретного прокурора всегда рассматриваются как деятельность прокуратуры в целом. Это дает возможность в любой момент заменить одного прокурора другим, а вышестоящему прокурору принять на себя функции нижестоящего.

Комплектование кадров прокуратуры осуществляется исключительно в порядке назначения (ст. 13 Закона «О прокуратуре РФ»). Отсюда вытекает подчиненность и подотчетность нижестоящих прокуроров вышестоящим и в конечном счете Генеральному прокурору РФ.

Принципу единства и централизации не противоречит процессуальная самостоятельность, которой обладает прокурор как участник судебного рассмотрения конкретных гражданских и уголовных дел. В этом своем качестве прокурор действует в рамках соответствующего процессуального законодательства и полностью независим при отстаивании той правовой позиции, которая сложилась в его сознании в результате личного участия в деле, непосредственной оценки доказательств по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном рассмотрении всех обстоятельств дела в их совокупности (ст. 71 УПК). Никакой вышестоящий прокурор не вправе понудить нижестоящего прокурора, участвующего в деле в качестве государственного обвинителя, отстаивать позицию, с которой последний не согласен. Прокурор, участник процесса, опротестовавший судебное решение, считая его незаконным и необоснованным, лишь сам вправе отозвать свой протест (ст. 37 Закона «О прокуратуре РФ»).

На это обстоятельство обращает внимание и приказ Генерального прокурора РФ от 18 августа 1994 г. «О повышении качества и эффективности участия прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства в условиях судебной реформы», в котором говорится: «Считать недопустимым оказание какого-либо давления на прокурора, поддерживающего обвинение в суде. Строго соблюдать принцип процессуальной самостоятельности государственного обвинителя, который не связан выводами обвинительного заключения и должен обосновать свои предложения суду на результатах исследования обстоятельств дела в судебном заседании, руководствуясь требованиями закона и внутренним убеждением. При этом активное отстаивание им своей позиции должно сочетаться с объективностью и беспристрастностью».- Независимость прокурорского надзора. В соответствии с Законом «О прокуратуре РФ» (ст. 4) «органы прокуратуры осуществляют полномочия в пределах своей компетенции независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами».

Действенной гарантией обеспечения независимости прокуроров является предусмотренная Законом «О прокуратуре РФ» недопустимость какого бы то ни было вмешательства в деятельность прокуроров при выполнении ими своих надзорных полномочий. Воздействие в какой бы то нибыло форме федеральных органов государственной власти, - говорится в ст. 5 Закона «О прокуратуре РФ», - органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей. А также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность. Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов».Рассматриваемый принцип тесно связан с принципом централизации - он подчеркивает независимость прокуратуры от других государственных органов власти и управления.

В частности, не только районные прокуроры, но и прокуроры субъектов федерации не подчинены местным органам власти и управления, а подчиняются только Генеральному прокурору РФ. Такая независимость дает возможность соответствующему прокурору отстаивать принципиально и без оглядки на местные «авторитеты» свою позицию в борьбе за единую законность. При решении вопроса о привлечении к ответственности нарушителей закона, в том числе и представителей властных структур, прокурор огражден от влияния любых органов государства (как федеральных, так и местных), любых должностных лиц.

«Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные прокуроры, - говорится в ст. 8 Закона «О прокуратуре РФ», - координируют деятельность органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и других правоохранительных органов по борьбе с преступностью». Обеспечивая координацию, прокурор созывает совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую информацию, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с положением о координационной деятельности.

В своей работе по укреплению законности и правопорядка, борьбе с преступностью прокуратура взаимодействует с судебными органами, строго соблюдая при этом принцип «...самостоятельности органов судебной власти, независимости судей и их подчиненности только Конституции Российской Федерации и федеральным законам».

Необходимую деловую связь поддерживает прокуратура и с другими государственными органами, участвуя в заседаниях федеральных органов государственной власти, представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления (ст. 7 Закона «О прокуратуре РФ»). Таким образом, одновременно с принципом независимости Закон «О прокуратуре РФ» закрепляет и принцип взаимодействия с указанными выше государственными органами.

Гласность прокурорского надзора. Принцип гласности смыкается с другими принципами организации и деятельности прокуратуры, но особенно тесно он связан с принципом демократизма. Гласность, открытость деятельности государственных органов - непременный признак демократического общества. Поэтому гласность включена в ст. 4 Закона «О прокуратуре РФ», именуемую «Принципы организации и деятельности прокуратуры». В пункте втором части второй названной статьи говорится, что органы прокуратуры «...действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства РФ о государственной и иной специально охраняемой законом тайне; информирует федеральные органы государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности».

На принципе гласности основаны и многие формы и методы прокурорского надзора: проверка состояния законности на поднадзорных объектах и государственных структурах, рассмотрение жалоб и заявлений, принесение протестов и представлений, вынесение официальных предостережений, участие в рассмотрении гражданских и уголовных дел, участие в заседаниях представительных органов и т.п.

При расследовании преступлений с разрешения прокурора могут быть преданы гласности те или иные данные, полученные следователем. Выступления с помощью средств массовой информации - печати, радио, телевидения, - могут способствовать раскрытию преступлений, обнаружению лиц, их совершивших.

Гласность имеет и еще один аспект - учет общественного мнения, критика отдельных моментов в деятельности прокуратуры должны быть использованы в целях совершенствования ее деятельности, недопущения обюрокрачивания прокурорской системы.

И так можно сделать заключение

Прокурорский надзор - один из важнейших методов охранения законности. От его успешного проведения во многом зависит процесс государства в республике, поскольку законность - неотъемлемый, если не основной его атрибут. Это отраслью государственной деятельности занимается прокуратура - единая централизованная система органов. В прокурорском надзоре выделяют четыре отрасли: общий надзор, надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, надзор за соответствием закону судебных решений и надзор за выполнением законов в местах содержания заключенных, предварительного заключения, при исполнении наказания и других мер принудительного воздействия государства. Система правоохранительных органов достаточно сложная и разветвленная. Однако одно из важнейших мест в ней занимает такой орган как прокуратура. Как орган высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов прокуратура направляет свою деятельность на всемерное укрепление законности и правопорядка, охрану прав и законных интересов граждан, на воспитание должностных лиц и граждан в духе добросовестного исполнения своих конституционных обязанностей и т.п.

прокурорский надзор розыскной

Список использованной литературы

• 1. Б.В. Корабайников
• 2. Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы, М., 1996 г.
• 3. Лончаков А.П. «Теория юриспруденции» (учебное пособие).
• 4. Конституция РФ. М.,1994
• 5. В. И. Басков «Курс прокурорского надзора», М., 1998 г.
• 6. Интернет
• 7. Законы о прокуратуре

Прокурорский надзор за исполнением законов (иначе - общий надзор ) является самостоятельной отраслью прокурорского надзора.

Название «общий надзор» позволяло отграничивать рассматриваемую отрасль от других, специализированных отраслей проку­рорского надзора. И хотя в действующем законодатель­стве, регулирующем прокурорский надзор, термин «общий надзор» не упоминается, он укоренился в работ­ников органов прокуратуры и по-прежнему употребляется ими.

Цель прокурорского надзора за исполнением законов:

• • общая - обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты и свобод человека и , а также охраняемых законом интересов общества и государства (ст. 1 ФЗ "О прокуратуре РФ");
  • частная - обеспечение единообразного понимания и точного исполнения законов органами предста­вительной и , органами контроля, предприятиями, учреждениями и организациями, обществен­ными организациями, должностными лицами и гражданами.

Прокурорский надзор за исполнением законов направлен на то, чтобы правовые акты, издаваемые органами предста­вительной и исполнительной власти, государственного управ­ления, контроля, других органов, соответствовали законам, а также точно и единообразно исполнялись всеми органами независимо от их подчиненности (подведомствен­ности) должностными лицами и гражданами. Именно в этом заключается основная цель прокурорского надзора за исполнением законов.

Предмет прокурорского надзора за исполнением законов

Прокурорский надзор за исполнением законов, как и вся­кая другая государственная общественно полезная, созида­ющая деятельность, имеет свой предмет и задачи.

Под пред­метом любой практической деятельности обычно понимают ее содержание, характер, особенности, направленность на достижение вполне конкретного позитивного результата.

Предмет надзора в отрасли "прокурорский надзор за исполнением законов" в общем виде определен в ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" и включает в себя:

1. 1. соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
   2. соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными выше.

Об организации прокурорского надзора за законностью органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления см. приказ Генеральной прокуратуры РФ от 2 октября 2007 г. N 155

В указанной статье в качестве субъектов надзора не упоминаются граждане. Однако, требование точного испол­нения законов предъявляется также и к гражданам. При на­рушениях гражданами законов прокурор принимает меры к привлечению их к установленной законом ответственности.

Закон указывает, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Из анализа смыслового содержания ст. 21 ФЗ можно прийти в выводу, что про­куроры осуществляют надзор за исполнением

• • федеральных законов, а также
  • не противоречащих федеральному законо­дательству законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований (районов, городов);
  • постановлений, принимаемых палатами Феде­рального Собрания РФ - Государственной Думой и Сове­том Федерации;
  • дву­сторонних и многосторонних международных договоров и других международно-правовых актов, заключенных (под­писанных) Россией, или к которым она присоединилась (при этом надо исходить из того, что национальное законо­дательство должно соответствовать международному зако­нодательству).

Замечание по НПА президента и правительства

В ФЗ не упоминаются нормативные акты, издаваемые Президентом и Правительством РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80, 110) Президент, яв­ляясь главой государства, а Правительство - высшей исполнительной властью, реализуя возложенные на них полномочия, издают нормативные акты - указы и поста­новления, регулирующие общественные отношения, касаю­щиеся различных сфер жизни и деятельности общества и обязательные для исполнения на всей территории России. Нередко акты Президента и Правительства РФ выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отно­шения законодательно не урегулированы. В связи с этим нормативные указы и постановления Президента и Прави­тельства РФ не могут быть исключены из сферы прокурор­ского надзора.

Таким образом, употребляемый в ст. 1,21 ФЗ "О прокуратуре РФ" термин «закон» следует пони­мать в собирательном значении, близком к термину «законо­дательство», а не буквально.

Особенность прокурорского надзора за исполнением зако­нов в отличие от надзора и контроля, осуществляемого дру­гими государственными органами:

• • ос­нованием применения прокурором своих полномочий является, как правило, информация о нарушении законов; обладая такой информацией, прокурор проводит проверки исполнения законов и совершает другие надзорные действия.

В отличие от других отраслей, прокурорский надзор за ис­полнением законов является наиболее широкой и многогран­ной отраслью, отхватывающей подавляющее большинство законов, за исключением законов, регулирующих деятель­ность органов дознания и следствия, судов и арбитражных судов, и органов, исполняющих наказания, назначенные су­дом. По числу и разнообразию органов, за исполнением зако­нов которыми осуществляется надзор, эта отрасль является наиболее сложной и трудоемкой.

Задачи прокурорского надзора за исполнением законов

Задачи прокуроров при осуществ­лении надзора за исполнением законов заключаются:

• • в обязательном вмешательстве прокурора в связи с по­ступившей информацией о нарушении законов путем при­нятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;
  • в использовании возможностей проку­рорского надзора в предупрежде­нии правонарушений и, в первую очередь, преступлений;
  • в активизации и совершенствовании деятельности орга­нов государственного контроля и правоохранительных орга­нов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка путем проведения прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в под­чиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях;
  • в более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлечении к установленной законом ответ­ственности правонарушителей вне зависимости от их долж­ностного и имущественного положения, памятуя, что перед законом все равны;
  • в доведении до населения и общественности через ра­дио, телевидение, периодическую печать информации о ра­боте органов прокуратуры, в том числе и в области проку­рорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правона-рушаемости в регионах;
  • в выявлении пробелов (дефектов) действующего законо­дательства, потребностей в нормативном регулировании об­щественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в предста­вительные (законодательные) органы и органы, обладаю­щие правом законодательной инициативы. При этом ниже­стоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;
  • в повышении правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые дей­ствия, предпринимателей, а также граждан, привитии им по­требности точного исполнения законов.