Реализация проектов по разработке административных регламентов постановка проблемы. Регламентация и стандартизация административных процессов Какую цель преследует разработка административных регламентов

УРАЛЬСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ФИЛИАЛ В Г. НИЖНИЙ ТАГИЛ

Кафедра государственного и муниципального управления

Оценка________________

преподавателя__________

«___» _____________2011г.

Эволюция проблем административных регламентов

в российском праве

Курсовая работа

по системе государственного управления

студентки ГМУ-43

специальности 080504.65

«Государственное и муниципальное управление»

Коровиной А.А.

Руководитель:

Старцев Я.Ю.

К.п.н., доцент

Нижний Тагил

Введение __________________________________________________________ 3

Глава 1. Теоретико-правовые аспекты административных регламентов ______9

1.1. Понятие и сфера действия административных регламентов _____________9

1.2. Виды административных регламентов ______________________________11

1.3. Требования к административным регламентам ______________________13

1.3.1. Требования к содержанию административных регламентов __________13

1.3.2. Требования по унификации и оптимизации исполнения государственных функций __________________________________________________________16

1.4. Порядок разработки, принятия и применения административных регламентов _______________________________________________________18

Глава 2. Административная реформа и регламентное регулирование _______25

2.1. Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти ____________________________________________________________25

2.2. Принятие Постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" _____________________________________________29

2.3. Внедрение информационных технологий в сфере государственного управления. Электронный административный регламент _________________36

Глава 3. Актуальные проблемы реализации административных регламентов в сфере исполнительной власти ________________________________________39

Глава 4. Административные регламенты как инструмент современного государственного управления ________________________________________47

4.1. Регламенты как форма реализации государственной функции контроля (надзора) __________________________________________________________47

4.2. Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по исполнению государственной функции по информированию органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения ____54

4.3. Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по исполнению государственной функции по осуществлению в установленном порядке проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, и соблюдения правил продажи отдельных предусмотренных законодательством видов товаров, выполнения работ, оказания услуг ____________________________________58

Заключение ________________________________________________________61

Список использованных источников и литературы _______________________67

Введение

В последнее время понятие "административные регламенты" все чаще встречаются в средствах массовой информации - как специализированных, так и общих. Вокруг этого термина постоянно возникает дискуссия, связанная с его определением, возможностями реализации и т.д.

В соответствии с определением, данным в словаре живого великорусского языка В.Даля, "Регламент - устав, порядок или правила какой-либо службы, разъясненные на письме". То есть, административный регламент - это письменное (или зафиксированное в другой форме) определение правил исполнения административной службы. Наиболее важным, с нашей точки зрения, является тот факт, что правила работ, выполнения каких-либо действий существуют не в виде личного опыта исполнителей, а в виде письменных уложений.

Регламенты административной службы в России существуют испокон века и восходят к земским и соборным уложениям, созданным в XVI веке, существуя в виде законов, подзаконных актов, инструкций и т.д. Российский опыт по части регламентов, строго говоря, не всегда удачен (впрочем, как и европейский), поскольку те цели, которые ставились в момент создания регламента, обычно достигались только частично. Например, во времена Петра 1 появились регламенты, которые были основаны в основном на шведском опыте. Но Петр I не достиг ожидаемых результатов, поскольку масштаб государств был несопоставим. Скажем, тот сбор налогов, который был организован в Швеции, был невозможен на огромных просторах России хотя бы по экономическим соображениям. Другой пример: регламент, созданный Александром II и с модификациями действовавший и во времена царствования Николая II, преследовал цель устранения социального напряжения в обществе; и чем это закончилось, мы все знаем. Сейчас мы снова пытаемся перенять опыт, на этот раз у Америки, и надеемся, что получится лучше, чем у Петра 1. На мой взгляд, это тот случай, где должен быть свой, особый путь.

Очевидно, регламенты могут быть хорошими или плохими. Но как провести сравнение эффективности регламентов, как определить, хороши они или плохи? Как понять, достаточен ли он для решения поставленных задач? Одна из проблем здесь - это отсутствие обратной связи. Вопрос даже не в самом регламенте, а в том, что должны быть определенные эволюционные механизмы его развития. Отсева неудачных решений можно добиться только в том случае, когда будет построен механизм обратной связи. И задача, которая стоит перед реформаторами управления сейчас, - не только в том, чтобы прописать регламенты, а в том, чтобы построить правильный механизм развития этих регламентов, эволюции на основании обратной связи, которая будет получена в результате оценки эффективности деятельности. Поэтому оценка эффективности деятельности того или иного регламента очень важна.

В Российской Федерации до настоящего времени отсутствуют методики расчета показателей результативности по ряду важнейших направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти; не создана система сбора и обработки информации, необходимой для формирования достаточного набора целевых значений показателей результативности и система мониторинга их достижения; у государственных служащих нет необходимых знаний и навыков такой работы. В качестве одного из средств государственного управления по конкретному результату деятельности органов государственного управления предложено более широкое применение в системе федеральных и региональных органов принципов стандартизации и регламентации.

При этом именно после 2005 г. стали широко распространяться в системе органов государственного управления административные регламенты осуществления государственных функций.

Таким образом, актуальность темы курсовой работы может быть выражена тремя составляющими:

Актуальность направлений и проблем административной реформы в Российской Федерации, которые высветили целый ряд вопросов системного характера, находящихся во взаимосвязи с задачами демократизации публичных правоотношений, задачами повышения авторитета аппарата государственного управления в обществе, которые актуализируются в частности в административных регламентах.

2. Актуальность формы административного регламента исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг органами государственного управления, которая является новацией нынешнего этапа административной реформы, предназначенной, согласно Концепции реформы, для создания функционально-процессной модели организации деятельности органов исполнительной власти с учетом возможностей современных информационно-коммуникационных технологий.

3. Актуальность фактического состояния правового регулирования посредством административных регламентов, которые получили самое широкое распространение в системе федеральных и региональных органов государственного управления.

В частности, предполагается, что административные регламенты должны обладать свойствами нормативного административного акта, однако все действующие административные регламенты имеют признаки только правового акта управления. С другой стороны предполагается, что административные регламенты могут иметь электронную форму, то есть электронные административные регламенты должны быть описаны в форме технических моделей административных процессов - подобные юридические формы в отечественном административном праве пока не освещались. В совокупности указанные и другие вопросы и противоречия, связанные с внедрением в практику государственного управления административных регламентов, и определяют актуальностьтемы курсовой работы.

Объектом исследования является система законодательства Российской Федерации как комплексное государственно-правовое явление, которое определенным образом отображает нынешний этап развития Российской Федерации, текущий этап осуществления административной реформы в Российской Федерации, а также современное состояние научных знаний о правовых формах, процессах и методах государственного управления.

Предметом исследования выступает практика государственно-властной деятельности в сфере компетенции органов государственной власти, а также нормативно-правовое обеспечение этой деятельности, теоретико-методологическая ее основа, в том числе процесс развития административного законодательства, применения его новых форм, предложенных административной реформой в Российской Федерации.

Основной целью курсовой работы является научная разработка одного из аспектов административной реформы в Российской Федерации - широкое применение в практике государственного управления административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые отражают идеи воплощения новых форм и методов административной деятельности, соответствующих цели административной реформы повышения эффективности государственного управления путем кардинального улучшения деятельности органов власти.

Для достижения этих цели поставлены задачи :

Проанализировать роль административных регламентов в государственном управлении, значение этих актов управления в аспекте задач административной реформы, функции этой формы в системе административного законодательства и в практике государственного управления.

2. Провести анализ существующих подходов к определению сфер применения административных регламентов, а также анализ их эффективности.

3. Уточнить правовые формы регламентов, субъектов их разработки и утверждения, соответствие этим требованиям действующих регламентов, в том числе правовые основы применения в государственном управлении электронных административных регламентов.

4. Провести сравнительный анализ вопросов регулирования посредством административных регламентов исходя из поставленных задач, на основе действующих административных регламентов федеральных и региональных органов исполнительной власти.

5. Уточнить особенные признаки административных регламентов органов государственной исполнительной власти, связанные с разными сферами регулирования административной деятельности.

Теоретической и методической основой исследования являлся прежде всего вклад ученых-административистов, которые посвятили свои труды постсоветскому периоду становления и развития системы государственного управления, основанной на принципах демократии, народовластии, разделении властей, законности: С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Б.Н. Габричидзе, Н.Г. Гончарова, Б.П. Елисеева, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, Д.М. Овсянко, П.П. Попова, М.Б. Смоленского, А.П. Солдатова, Ю.А. Тихомирова и многих других. В их исследованиях нашли отражение и вопросы, связанные с осуществлением административной реформы в Российской Федерации, ее приоритетами и задачами.

В частности учеными-административистами достаточно широко освещается ход административной реформы в периодической научной печати, на специальных научных конференциях. Одним из проблемных аспектов является на мой взгляд процесс широкого внедрения в практику государственного управления административных регламентов органов государственной исполнительной власти.

Методологическая основа исследования : в ходе исследования
широко применялись общенаучные (диалектический, логический) и частно-
научные методы (историко-правовой, формально-юридический,
прогностический, конкретно-социальный и т.д.) Особо отмечаем
эффективность системно-структурного метода и метода сравнительно-
правового анализа, которые нередко применялись в сочетании, что позволяло
выйти на определенный уровень обобщения.

В целом при исследовании конкретных вопросов мной использован комплекс различных методов, стремясь, чтобы суждение наиболее близко соответствовало объективной реальности. Применение интегративного подхода является одним из условий методологии исследования, который также является предпосылкой достижения целей и задач исследования.

Структура работы: работа состоит из введения, четырех глав основной части, заключения, списка использованных источников и литературы.

Глава 1. Теоретико-правовые аспекты административных регламентов

Понятие и сфера действия административных регламентов

В законопроекте под административным регламентом понимается нормативный правовой акт, устанавливающий стандарты исполнения государственных функций, т.е. обязательные требования к показателям, содержанию, порядку совершения, качеству управленческих действий, процедур и процессов, обеспечивающие эффективную реализацию государственных функций исполнительным органом государственной власти в пределах его компетенции в интересах государства, граждан и юридических лиц.

Административный регламент должен исчерпывающим образом (с описанием последовательно выполняемых действий, процедур и их стадий, сроков исполнения, вариативностью возможных решений, формой результата, должностным положением исполнителя и т.д.) регулировать исполнение соответствующих государственных функций.

Модернизация исполнения государственных функций предполагает разработку электронных административных регламентов.

Под электронным административным регламентом, правовой статус которого закрепляется обычным административным регламентом, в законопроекте понимается электронная форма административного регламента (форма реализации административных регламентов с помощью информационно-коммуникационных технологий), используемая для выполнения, анализа и контроля управленческих действий и процедур, обеспечивающих принятие исполнительным органом государственной власти управленческого решения и/или оказание государственной услуги в электронной форме. Электронный административный регламент согласно законопроекту может также регулировать исполнение государственной функции преимущественно в электронном виде.

Административными регламентами государственных функций в соответствии с разрабатываемым законом должно быть в первую очередь урегулировано исполнение государственных функций и отдельных процессов (административных деловых процессов), обеспечивающих их исполнение, непосредственно связанных с:

а) осуществлением исполнительными органами государственной власти контрольной и надзорной деятельности;

б) межведомственным взаимодействием (взаимодействием исполнительных органов государственной власти в процессе осуществления государственных функций);

в) оказанием государственных услуг неопределенному кругу лиц, обеспечением исполнения прав и обязанностей граждан и организаций, оказанием государственных услуг конкретным гражданам и организациям непосредственно в государственных органах, включая вопросы:

Регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

Лицензирования отдельных видов деятельности;

Регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

Предоставления земельных участков, участков недр, участков лесов, водных объектов, а также изъятие этих участков и объектов у собственника или иного законного владельца;

Предоставления организациям, индивидуальным предпринимателям или физическим лицам кредитов, ссуд, субвенций, субсидий, компенсаций, финансовой и материальной помощи, инвестиций, квот, гарантий, льгот и преимуществ за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, а также средств государственных внебюджетных фондов;

Размещения государственных заказов;

Управления государственным имуществом или имущественными правами;

Выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ (строительных разрешений), на эксплуатацию строительных и других объектов или оборудования, а также принятия других управленческих решений по вопросам инвестиционной деятельности;

Регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания;

Регистрации транспортных средств;

Предоставления гражданам жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов и пользования этими помещениями;

Приватизации жилых помещений;

Назначения и выплаты пенсий, пособий;

Признания за физическим лицом статуса, дающего основание для получения льгот и преимуществ;

Выдачи документов, имеющих юридическое значение;

Предоставления, удостоверения, регистрации или приостановления (прекращения) иных правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц, и иных.

Административные регламенты не разрабатываются для государственных функций, процессуальный порядок осуществления (участия в осуществлении) которых исполнительными органами государственной власти регулируется процессуальными кодексами и федеральными законами (УПК, КоАП, ГПК, АПК, федеральными законами "Об исполнительном производстве", "Об оперативно-розыскной деятельности").

Виды административных регламентов

В законопроекте предполагается закрепить понятие, требования к разработке и содержанию двух основных видов административных регламентов: административных регламентов государственных функций и административных регламентов исполнительных органов государственной власти.

Под административным регламентом государственной функции предлагается понимать нормативный правовой акт, регулирующий исполнение исполнительными органами государственной власти, в пределах их компетенции, отдельной государственной функции либо группы сходных по содержанию государственных функций.

Административный регламент государственной функции является самостоятельным нормативным правовым актом, независимо от того, включен ли он в состав административных регламентов соответствующих исполнительных органов государственной власти.

Под административным регламентом исполнительного органа государственной власти предлагается понимать нормативно-правовой акт, устанавливающий порядок и организацию исполнения государственных функций данным исполнительным органом государственной власти.

Административные регламенты исполнительных органов государственной власти принимаются для всех исполнительных органов, включая Правительство РФ (высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ), министерства, службы, агентства.

В целях оптимизации разработки административных регламентов по решению Правительства РФ (высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) могут быть разработаны и утверждены типовые административные регламенты исполнительных органов государственной власти, типовые административные регламенты, устанавливающие общие требования к группе сходных государственных функций (для органов и функций, в отношении которых "конкретные" регламенты еще не приняты).

В проекте разрабатываемого закона предполагается закрепить понятие, требования к разработке и содержанию прежде всего административных регламентов государственных функций, затрагивающих права и интересы граждан и организаций, поскольку административный регламент исполнительного органа государственной власти является в определенной мере производным нормативным правовым актом, закрепляющим общую организационную структуру и порядок работы ведомства по исполнению входящих в его компетенцию государственных функций.

Хотя разработка административных регламентов функций и административного регламента органа должна вестись параллельно, представляется что создание административных регламентов функций (а до этого, или вместе с этим - модернизация административных деловых процессов) в принципе должно предшествовать работе по созданию административных регламентов органов (в смысле настоящего федерального закона) и, соответственно, всех иных соподчиненных регламентов. При этом административный регламент ведомства не есть механическое соединение функциональных административных регламентов. Он должен представлять собой оптимальную организационную модель, нацеленную на выполнение всех возложенных на ведомство государственных функций с максимально эффективным использованием структурных подразделений для выполнения однотипных или близких по предмету управленческих задач и сбалансированную с точки зрения всех обязательных функционально-регламентных сроков, сложности и масштабности решаемых задач.

1.3. Требования к административным регламентам

1.3.1. Требования к содержанию административных регламентов

Административный регламент государственной функции включает в себя следующие основные элементы:

Показатели результативности исполнения государственной функции;
- последовательность действий и решений, необходимых для осуществления функции исполнительного органа государственной власти, а также структурные подразделения и их должностные лица, ответственные за совершение действия или принятие решения;

Варианты действий и решений и формализованные критерии выбора одного из вариантов решения;

Сроки совершения отдельных действий и принятия решений, максимальный срок осуществления функции в различных случаях;

Нормативы (пределы) использования ресурсов, необходимых для совершения действия или принятия решения;

Формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений в ходе осуществления функции исполнительного органа государственной власти;
- формы отчетности о совершении действий или принятия решений в ходе осуществления функции исполнительного органа государственной власти.

В случае если государственная функция непосредственно связана с оказанием государственных услуг, составным элементом нормативной базы осуществления такой государственной функции будут являться также стандарты соответствующих государственных услуг - требования к объему, качеству и условиям предоставления государственных услуг. Административный регламент и стандарт государственных услуг являются взаимосвязанными нормативными документами, первый из которых детально устанавливает процедуру оказания государственной услуги, а второй - параметры государственной услуги, т.е. то, что потребитель услуги вправе ожидать от государственных органов в ответ на свой запрос услуги или в связи с реализацией своих прав и обязанностей.

Общие требования к разработке и применению стандартов государственных услуг предлагается установить отдельным федеральным законом.

Административный регламент исполнительного органа государственной власти включает в себя следующие элементы:

а) административные регламенты государственных функций, исполняемых данным исполнительным органом;

б) административные регламенты подразделений (управлений, департаментов, отделов и др.) исполнительных органов государственной власти;

в) административные регламенты межведомственного взаимодействия;

г) типовые должностные регламенты государственных служащих;

д) регламенты организационных процедур (административных деловых процедур), в том числе:

Процедур организации деятельности исполнительного органа государственной власти (распорядка работы, заседаний, совещаний, планирования работы);

Процедур осуществления важнейших обеспечительных функций исполнительного органа государственной власти, имеющих определяющее значение для нормального осуществления государственных функций (планирования, информационного обмена; правил работы с информацией, порядка доступа к информации, порядка ее передачи; делопроизводства);

Иных организационных процедур (порядка делегирования полномочий реорганизации и ликвидации структурных подразделений, учреждений);

Процедур рассмотрения жалоб, заявлений, обращений граждан и организаций;

Процедур доступа граждан и организаций к информации о деятельности
исполнительного органа государственной власти;

Процедур участия граждан и организаций в процессе принятия решений исполнительным органом государственной власти);

е) формы и порядок контроля совершения действий и принятия решений в ходе осуществления функций органа исполнительной власти;

ж) формы отчетности о деятельности органа по исполнению государственных функций;

з) ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение административных регламентов.

1.3.2. Требования по унификации и оптимизации исполнения государственных функций

В целях унификации, оптимизации и модернизации исполнения государственных функций административные регламенты должны обеспечивать:
- унификацию и универсализацию порядка осуществления исполнительными органами государственной власти функций, в том числе с использованием электронных административных регламентов;

Оптимизацию показателей исполнения государственной функции, в том числе в интересах граждан и организаций, реализация прав и обязанностей которых обеспечивается исполнением государственной функции;

Устранение избыточных административных действий и процедур;
- упрощение административных процедур;

Уменьшение сроков исполнения административных действий и процедур;

Устранение необоснованных действий (широкого усмотрения) со стороны непосредственного исполнителя государственной функции;

Устранение необоснованных обременений для граждан и организаций;

Сокращение затрат (всех видов ресурсов) граждан и организаций в связи с исполнением государственных функций;

Прозрачность всех административных действий и процедур для граждан и организаций;

Доступность в режиме реального времени информации о ходе исполнения государственной функции (в т.ч. оказания государственной услуги) в отношении гражданина (организации);

Минимизацию затрат (всех видов ресурсов) для получения указанной информации гражданами и организациями;

Возможность оперативного внутриведомственного контроля за ходом исполнения государственной функции;

Установление персональной ответственности за соблюдение требований административных регламентов по каждой стадии исполнения государственной функции;

Интеграцию в единое функциональное целое совокупности действий, операций, процессов и процедур по исполнению государственной функции.

Административные регламенты должны содержать закрытый перечень допускаемых обременений граждан и организаций, накладываемых на них в связи исполнением государственных функций. Иные обременения, в том числе в виде обязательных или иным образом предполагаемых государственных услуг, должны быть запрещены разрабатываемым законом.

Административный регламент должен включать технический регламент автоматизированной информационной системы (АИС) в части обязательных к ней требований. При этом должно быть официальное подтверждение того, что АИС конкретного исполнительного органа технически соответствует регламентным требованиям к автоматизированному (компьютеризованному) процессу оказания услуги (реализации функции). Декларирование соответствия АИС (согласно ФЗ "О техническом регулировании") требованиям административного регламента должно осуществляться на основе собственных документов Комиссии по разработке административных регламентов (как вариант: АИС должна быть сертифицирована и сертификат включается в состав доказательственных материалов Комиссии по разработке административных регламентов)

В административных регламентах конкретных государственных функций должен быть установлен закрытый перечень обстоятельств, допускающих применение упрощенных процедур исполнения соответствующих государственных функций (оказания государственных услуг).

Указанные основные требования к административным регламентам конкретизируются применительно к отдельной государственной функции в техническом задании на разработку административного регламента.

Эти требования могут также конкретизироваться в типовых административных регламентах министерств, служб, агентств, типовых административных регламентах государственных функций и функций межведомственного взаимодействия, утверждаемых постановлениями Правительства РФ.

1.4. Порядок разработки, принятия и применения административных регламентов

Законопроект должен установить обязательность выполнения в ходе разработки административных регламентов следующих задач:

Описание существующего процесса (с выделением юридически значимых действий и решений) исполнения государственной функции (функций);

Анализ эффективности исполнения государственной функции (функций) с целью выявления ресурсов для ее оптимизации;

Подготовку предложений по модернизации исполнения государственной функции (функций) на базе современных информационных технологий, на основе модернизации обеспечивающих ее исполнение административных деловых процессов;

Формулировку и установление норм административного регламента, закрепляющих признанные необходимыми и достаточными предложения по модернизации (оптимизации) исполнения государственной функции (функций).

Разработка административного регламента проводится согласно графику подготовки административных регламентов, утверждаемому на переходный период Правительством РФ по представлению Комиссии Правительства РФ по разработке административных регламентов (и - здесь и далее - соответствующих органов и структур субъектов РФ).

Разработка административного регламента вновь устанавливаемой государственной функции осуществляется по Постановлению Правительства РФ одновременно с учреждением новой государственной функции.

Административный регламент вновь устанавливаемой государственной функции должен быть утвержден не позднее, чем в течение года после ее учреждения.

Исполнение вновь устанавливаемой государственной функции без утверждения соответствующего административного регламента по истечении года с момента ее установления не допускается. Совершенные в отсутствии административного регламента действия по выполнению этой функции могут быть оспорены в судебном порядке.

Разработка административных регламентов возлагается на систему комиссий по разработке административных регламентов, которая включает в себя:
- Комиссию Правительства РФ по разработке административных регламентов (далее - Комиссия Правительства РФ);

Комиссии по разработке административных регламентов, создаваемые в каждом министерстве, федеральной службе и федеральном агентстве (во главе с руководителем соответствующего федерального исполнительного органа государственной власти) (далее - комиссии ведомств);

Соответствующие комиссии при исполнительных органах государственной власти субъектов РФ).

Процедура разработки административных регламентов состоит из нескольких этапов, включающих в себя следующие мероприятия, организуемые комиссией, в компетенцию которой входит организация разработки соответствующего регламента:

а) Подготовка проекта технического задания на разработку административного регламента. Утверждение технического задания осуществляет орган, в компетенцию которого входит принятие соответствующего административного регламента. Решение об утверждении технического задания принимается по согласованию с федеральным уполномоченным органом.
Проект технического задания может быть внесен в инициативном порядке любым лицом в соответствующую комиссию и должен быть рассмотрен ею.

б) Проведение конкурса с целью определения разработчика проекта административного регламента. Участником конкурса может быть любое лицо. Конкурс по определению разработчика административного регламента, организация разработки которого входит в компетенцию комиссии службы, агентства, организуется комиссией министерства, а регламента, организация разработки которого входит в компетенцию комиссии министерства или Комиссии Правительства РФ - Комиссией Правительства РФ;
(вариант второго этапа - формирование рабочей группы с участием представителей заинтересованных лиц, включенных в состав соответствующей комиссии). Проект административного регламента может быть внесен в инициативном порядке любым лицом в соответствующую комиссию и должен быть рассмотрен ею.

в) Публикация по окончании разработки проекта административного регламента уведомления об этом (уведомления о разработке) в печатном издании исполнительного органа государственной власти и в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме. Уведомление должно содержать информацию о цели этого административного регламента, обоснование необходимости его разработки и указание о предъявляемых к нему требованиях, информацию о способе ознакомления с проектом административного регламента, почтовый адрес и адрес электронной почты, по которым должен осуществляться прием в письменной форме замечаний заинтересованных лиц по указанному проекту.

д) Организация в течение установленного срока публичного обсуждения проекта. Закон должен регламентировать публичное обсуждение, установив обязательные требования к нему, включая обеспечение участия в нем неограниченного круга лиц.

е) Публикация в печатном издании соответствующего исполнительного органа государственной власти и в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме уведомления о завершении публичного обсуждения проекта административного регламента, которое должно включать в себя информацию о способе ознакомления с проектом административного регламента и перечнем полученных в письменной форме замечаний заинтересованных лиц, а также почтовый адрес и адрес электронной почты, по которым с комиссией по разработке административных регламентов может быть осуществлена связь.

ж) Организация независимой экспертизы, в том числе криминологической (оценка возможных негативных последствий реализации положений административного регламента для граждан, общества и государства) доработанного по результатам публичного обсуждения проекта. Экспертные заключения по проекту административного регламента подлежат обязательному опубликованию в печатном издании исполнительного органа государственной власти и в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме. Экспертизу также осуществляет федеральный уполномоченный орган.

з) Внесение доработанного проекта административного регламента вместе с экспертными заключениями государственному органу, в компетенцию которого входит утверждение соответствующего административного регламента.

Особенности процедуры разработки административных регламентов отдельных исполнительных органов и регламентов отдельных государственных функций (в частности, исполнительных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и функций, исполняемых ими) могут регулироваться указами Президента РФ.

Внесение проекта административного регламента на утверждение осуществляется при наличии следующих документов:

Перечень действующих законов и иных нормативных правовых актов РФ (субъектов РФ), регулирующих процедуру (механизм) выполнения данным исполнительным органом государственной власти возложенных на него государственных функций;

Финансово-экономическое обоснование принятия административного регламента;

Перечень полученных в письменной форме замечаний заинтересованных лиц;

Заключение независимой экспертизы, в т.ч. криминологической;
- экспертное заключение федерального уполномоченного органа;

Решение ведомственной комиссии об одобрении проекта административного
регламента.

Административные регламенты государственных функций утверждаются:

Приказом руководителя ведомства - административные регламенты
государственных функций, исполняемых соответствующим ведомством, по согласованию с федеральным уполномоченным органом;

Совместным. приказом руководителей нескольких ведомств -административные регламенты государственных функций, исполняемых совместно этими ведомствами, по согласованию с федеральным уполномоченным органом;

Постановлением Правительства РФ - административные регламенты межведомственного взаимодействия и административные регламенты государственных функций, исполняемых совместно этими ведомствами, по согласованию с федеральным уполномоченным органом;

Указом (постановлением) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ - административные регламенты государственных функций, исполняемых исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

Административные регламенты исполнительных органов государственной власти утверждаются:

Приказом руководителя ведомства - административные регламенты соответствующих ведомств, по согласованию с федеральным уполномоченным органом;

Указом (постановлением) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ - административные регламенты исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Должностные регламенты для конкретных должностей государственных служащих утверждаются руководителем исполнительного органа государственной власти на основе типовых должностных регламентов, входящих в состав административного регламента соответствующего органа.

Применение административных регламентов осуществляется соответствующим исполнительным органом государственной власти, который обеспечивает:

Соблюдение установленных административными регламентами стандартов исполнения государственной функции, оказания государственных услуг;

Информирование заинтересованных лиц о требованиях административных регламентов;

Доступную форму представления текстов административных регламентов заинтересованным лицам;

Наличие достаточного количества пунктов доступа к электронным административным регламентам;

Контроль за применением и эффективностью административных регламентов;

Доступность для контроля всех регулируемых административным регламентом действий, процедур и процессов по разработке, принятию и исполнению управленческих решений и административных актов со стороны заинтересованных лиц, граждан и организаций;

Дисциплинарную ответственность за нарушение требований административного регламента государственными служащими;

Отмену административных актов, принятых с нарушением регламентных требований;

Возмещение ущерба гражданам и организациям, причиненного вследствие несоблюдения требований административного регламента.

Контроль качества, эффективности применения и соблюдения административных регламентов может осуществляться:

Гражданами и организациями при исполнении государственной функции, в том числе при рассмотрении их обращений;

Представителями структур гражданского общества в форме проведения по их инициативе (с их обязательным участием) анализа эффективности, качества административных регламентов, случаев их нарушения;

Федеральным уполномоченным органом по вопросам административных регламентов;

Комиссиями по разработке административных регламентов;

Исполнительными органами государственной власти, применяющими административный регламент.

Глава 2. Административная реформа и регламентное регулирование

Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти

Административная реформа является одной из основных задач российского государства на краткосрочную и среднесрочную перспективу. Именно повышение эффективности и результативности государственного управления, реализуемое через инструменты административной реформы, создает условия для всех аспектов деятельности органов власти страны. Административная реформа предусматривает реализацию мероприятий по ряду направлений. Каждое из них может быть предметом внимательного рассмотрения с точки зрения его правового регулирования, поскольку, будучи инструментом оптимизации власти, административная реформа выражается в правовых формах.

Одним из актуальных направлений административной реформы является разработка и внедрение административных регламентов, подразделяемых на административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций. В силу того, что административно-управленческие процессы в органах исполнительной власти всех уровней публичной власти недостаточно организованы и часто неэффективны, данное направление административной реформы можно по праву признать одним из ключевых.

Еще в Послании Президента Российской Федерации в 2003 г. ставилась задача по повышению эффективности государственного аппарата, в том числе за счет совершенствования административных процедур взаимодействия между гражданином и государством. Однако среди приоритетных направлений административной реформы в 2003 - 2004 гг., сформулированных Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах", стандартизация и регламентация не определялись. Вместе с тем уже в 2004 г. Федеральный закон N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предписывал осуществлять разработку должностных регламентов государственных гражданских служащих на основе административных регламентов, при этом само понятие "административный регламент" в названном Федеральном законе не было сформулировано.

Пробел был устранен Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30, которым закреплена структура административного регламента федерального органа исполнительной власти. Административный регламент федерального органа исполнительной власти, согласно абзацу второму п. 1.2 Типового регламента, состоит из: регламента органа власти; административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг; должностных регламентов государственных служащих. Таким образом, выделяется несколько типов регламентов, каждый из которых обладает определенной спецификой.

Принципиальным достижением названного Типового регламента является нормативное установление обязанности федеральных органов исполнительной власти разрабатывать административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг. Впервые были определены важнейшие характеристики административных регламентов: описание последовательности действий по исполнению государственных функций (предоставления государственных услуг) и нормативные сроки осуществления таких действий.

Тем не менее, практика разработки федеральными органами исполнительной власти административных регламентов в 2005 г. показала, что многие ведомства были не заинтересованы и не мотивированы осуществлять эту деятельность. За 2005 г. ни один административный регламент в смысле вышеуказанных положений не был утвержден в федеральных органах исполнительной власти и зарегистрирован Минюстом России. Необходим был четко установленный и понятный порядок разработки административных регламентов.

Определенным шагом в направлении правового регулирования разработки административных регламентов является Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452, которым утвержден Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Типовым регламентом определено, что порядок и сроки разработки административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг устанавливаются Правительством (в 2006 г. Правительственной комиссией по административной реформе установлены детальные сроки разработки административных регламентов только для приоритетных, общественно значимых государственных услуг (государственных функций)). Кроме того, уточнены структурные элементы административного регламента: административные процедуры, обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти; административные процедуры, обеспечивающие эффективную работу структурных подразделений органа исполнительной власти, и административные процедуры, обеспечивающие реализацию прав граждан (п. 1.20). Типовой регламент также закрепил необходимость наличия у каждого федерального органа исполнительной власти утвержденного перечня предоставляемых государственных услуг (п. 1.21), который должен быть размещен в сети Интернет на официальном сайте федерального органа исполнительной власти (п. 19 Постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679). Вместе с тем анализ соответствующих сайтов показал, что эти решения не всегда выполняются.

Размещение информации о предоставляемых государственных услугах является составным элементом доступности для граждан и организаций оказываемых услуг. При этом в соответствии с п. 1.22 Типового регламента внутренней организации уровень доступности услуги для граждан и организаций определяет стандарт государственной услуги - критерий, "лекало", по которому такая услуга должна предоставляться на основе требований, установленных законодательством.

Раздел XII Типового регламента внутренней организации "Порядок работы с обращениями граждан и организаций, прием граждан" также содержит нормы, касающиеся административных регламентов. Однако анализ закрепленных в названном Регламенте положений показывает наличие определенного внутреннего противоречия. С одной стороны, первым абзацем п. 12.1 предусматривается, что обращения граждан и организаций по вопросам порядка исполнения государственных функций и оказания государственных услуг, то есть, по сути, по поводу нарушения процедур, установленных административным регламентом, могут рассматриваться в прописанной разделом процедуре. С другой стороны, в третьем абзаце п. 12.1 устанавливается, что положения раздела XII не распространяются на взаимоотношения граждан и федеральных органов исполнительной власти в процессе реализации органом исполнительной власти государственной функции и предоставления государственной услуги этим гражданам, хотя процесс реализации государственной функции (предоставления государственной услуги) состоит именно из ряда процедур, в рамках которых осуществляется взаимодействие, в том числе подается обращение. Такое положение вызывает сложность при обжаловании действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе исполнения полномочий, предусмотренных административными регламентами федеральных органов исполнительной власти.

Пункт 13.4 Типового регламента внутренней организации устанавливает, что перечни исполняемых федеральными органами исполнительной власти государственных функций и услуг должны быть включены в информационный ресурс федерального органа исполнительной власти, состав которого утверждается руководителем органа. При этом этот ресурс должен быть открыт для доступа граждан и организаций. Это можно рассматривать как одну из гарантий информационной открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти.

2.2. П ринятие Постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг"

Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг 1 , где в качестве обязательных требований к административным регламентам исполнения государственных функций и административным регламентам предоставления государственных услуг установлено, что в регламент включаются следующие разделы:

а) общие положения;

б) требования к порядку исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги);

в) административные процедуры;

г) порядок и формы контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги);

д) порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

Соответственно, регламентация действий государственных служащих, а также стандартизация процедур, например контроля (надзора), обжалования действий (решений) органов исполнительной власти, осуществляется одновременно во взаимосвязи и взаимозависимости, что только повышает качественные характеристики административных процедур.

Выделяют в качестве ключевой методической проблемы административной регламентации и стандартизации разделение понятий "функция" и "услуга", что вызвано различным пониманием государственной услуги.Данная проблема была наиболее существенной при разработке регламентов контрольно-надзорных функций в федеральных службах и вызвана различным пониманием терминов "государственная услуга" в контексте административной реформы 2 .

Действующий в настоящее время Порядок разработки и утверждения устанавливает единые требования к разработке и утверждению федеральными органами исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), то есть фактически не разделяя регламентацию "функции" и "услуги", а исходя из единообразного подхода 3 .

Особое внимание следует обратить на раздел, касающийся административных процедур, который, в свою очередь, состоит из подразделов, соответствующих количеству административных процедур - логически обособленных последовательностей административных действий при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги), имеющих конечный результат и выделяемых в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги).

В Постановлении Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" определено, что "административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти".

Таким образом, как отмечалось выше, регламент содержит последовательность действий по осуществлению функции. В основе такого понимания лежат подходы частного сектора при описании и регламентации бизнес-процессов, при которых описывается каждая операция.

Различия между двумя типами регламентов (исполнения функций и предоставления услуг), согласно Порядку разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденному данным Постановлением, состоят только в одном разделе: регламент предоставления государственных услуг содержит дополнительный раздел "Требования к порядку предоставления государственной услуги", в котором описаны требования к порядку информирования о государственной услуге; срокам предоставления услуги; перечню оснований для отказа в предоставлении государственной услуги; другие положения, характеризующие требования к предоставлению государственной услуги, установленные федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Ключевая идея данного раздела - сформировать требования к качеству государственной услуги. Фактически это попытка временной регламентации на переходный период, до момента принятия Закона "О стандартах государственных услуг", стандарта государственной услуги в рамках регламента ее предоставления.

В принципе представляется крайне продуктивным соединение по сути регламента и стандарта в одном документе. Второй раздел названного Порядка "Требования к административным регламентам исполнения государственных функций и административным регламентам предоставления государственных услуг" описывает стандарт предоставления услуги, и, как показала практика, федеральные органы исполнительной власти существенно расширяют перечень параметров, входящих в этот раздел, по сравнению с требованиями Порядка.

Тем самым достигаются обе цели - регламентация действий государственных служащих, а также стандартизация процедуры взаимодействия заявителя с органами власти. Процедура утверждения регламента позволяет существенно повысить уровень требований к оптимизации административных процедур и порядку взаимодействия с заявителем, при этом она не является излишне громоздкой.

Крайне важными являются требования к оптимизации административных процедур, указанные в Порядке. Приведенные в Порядке критерии (устранение избыточных административных процедур; упрощение действий и административных процедур, включая уменьшение сроков исполнения действий и административных процедур; предоставление информации о действиях и об административных процедурах гражданам и организациям; возможность установления персональной ответственности должностных лиц за соблюдение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре), а также требования к описанию в регламенте отдельных действий служащих позволяют не только существенно усовершенствовать процедуры, но и обеспечить полноценную антикоррупционную экспертизу. Фактически уже сейчас (впервые в правовой практике) заложено системное решение данной проблемы. Кроме того, как показала практика, сам факт публикации текста регламента в сети Интернет вызывает значительный интерес участников рынка и общественных организаций, однако процедуры привлечения заинтересованных лиц, в том числе на уровне общественного обсуждения, в том числе с использованием сети Интернет, еще не отработаны, хотя обладают значительным потенциалом.

Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679, утвердив Порядок, позволило решить крайне острую проблему статуса административного регламента исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Изначально в Постановлении Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 регламенты утверждались федеральными органами исполнительной власти, то есть имели статус внутренних актов ведомств. Однако это не позволяло изменять процедуры в части, касающейся прав и свобод граждан (и процедур взаимодействия с ними). Именно поэтому было принято решение принимать регламенты как нормативные правовые акты, утверждаемые федеральным министром или руководителями федеральных служб либо федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Президент РФ или Правительство РФ. Кроме того, была решена проблема регламентации межведомственных процессов (когда в исполнении функции или предоставлении услуги участвуют несколько органов) в виде совместного решения федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Президент РФ или Правительство РФ.

Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг", способствуя раскрытию сущностных признаков административной процедуры, в пункте 2 первоначально закрепило статус административного регламента. Именно в административном регламенте определяются сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти.

Если придерживаться буквального понимания рассматриваемой редакции (не действующей в настоящее время), то административные процедуры сводятся только к отношениям субординации и исключительно между органом управления и гражданином (объединением граждан). В то же время нет никаких теоретических и практических оснований к тому, чтобы отказываться от признания процедурного характера отношений еще и других видов:

1) органов управления между собой;

2) структурных подразделений и должностных лиц в рамках одного органа;

3) органов исполнительной власти с органами местного самоуправления.

Именно для устранения выявленных недостатков были внесены изменения в Постановление Правительства РФ N 679, которые расширяют содержание, со слов: "а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами (далее - заявители), иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги)" 4 .

Значимость подобного широкого понимания заключается в создании дополнительной гарантии такого необходимого свойства административных процедур, как прозрачность. Впрочем, прозрачность не только свойство административных процедур, но и требование ко всему управленческому процессу, например можно говорить об информационной открытости.

Неурегулированность, или недолжная регламентация, столь важных процедурных вопросов на практике порождает массу сложностей, которые напрямую влияют на участников рассматриваемых правоотношений, в определенной степени затрагивая права и интересы как каждой из сторон, так и широкого круга заинтересованных лиц.

Гарантии соблюдения, охраны, защиты и реализации прав и свобод личности также могут быть представлены в качестве урегулированной процедурными нормами деятельности, вытекающей из реализации управления, контроля (надзора) органами государственного и местного самоуправления и их должностными лицами, а также другими компетентными органами индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления. Где гарантии, есть совокупность условий и способов, позволяющих беспрепятственно реализовывать правовые нормы, пользоваться субъективными правами и исполнять юридические обязанности. Под гарантиями понимаются как объективные условия существования общества, так и специально выработанные государством и общественностью средства, обеспечивающие точную реализацию норм права всеми субъектами.

В результате рассматриваемые проблемы требуют скорейшего их разрешения, в том числе создания современных административных процедур и упорядочения способов реализации административно-материальных норм, что позволит усилить гарантии прав граждан в их взаимоотношениях с публичной администрацией и повысить эффективность выполнения всех административных действий.

При этом необходимо учитывать, что только регламентом может быть урегулировано то, как исполняется функция, как реализуется задача, то, как предоставляется государственная услуга. Именно административный регламент должен исчерпывающим образом регулировать исполнение этих функций и достижение поставленных задач 5 .

2.3. В недрение информационных технологий в сфере государственного управления. Электронный административный регламент

В рамках Программы социально-экономического развития Российской Федерации перспективы были связаны с внедрением информационных технологий в сфере государственного управления, созданием элементов электронного правительства, включая обеспечение информационной открытости, развитие систем электронного документооборота, общегосударственных информационных ресурсов, расширение набора услуг, предоставляемых в электронной форме. Часть административных регламентов должна быть реализована в электронной форме, позволяющей обеспечить оперативность, информационную насыщенность управленческих решений и постоянный контроль их исполнения. Кроме того, должна быть обеспечена координация мероприятий административной реформы и программ, стимулирующих использование информационных технологий в государственном управлении 6 .

Но данный вопрос в настоящее время вызывает дискуссии на тему, что понимать под электронной формой административных регламентов.

На практике уже возникает необходимость нормативного закрепления понятия "электронный административный регламент". Под ним предлагается понимать "электронную модель деятельности органа власти", в которой содержится информация не только об административных процессах (процедурах), но и об организационной структуре, функциях, полномочиях, проектной деятельности, целях, системе показателей 7 .

Именно электронный административный регламент должен выступать формальным описанием административных процедур, подходящим для непосредственного исполнения с использованием информационно-коммуникационных технологий.

Указанные регламенты основываются на системе электронной обработки и анализа информации в ходе выполнения функций федеральным органом исполнительной власти.

Однако электронный административный регламент является не просто копией административного регламента, представленной в электронной форме. Если административный регламент представляет собой алгоритм исполнения органом административной власти возложенных на него полномочий, то ЭАР является автоматизированной информационной системой (АИС), реализующей этот алгоритм на основе программных средств и информационных технологий 8 .

В законопроекте "Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации" 9 указано, что "электронный административный регламент (ЭАР) - реализация административного регламента с использованием информационно-коммуникационных технологий при условии обязательного обеспечения юридической значимости автоматических и автоматизированных административных процедур, в том числе в случае отсутствия непосредственного взаимодействия участников административного регламента".

С помощью электронных административных регламентов предполагается:

Технически обеспечивать эффективное выполнение функции государственного органа;

Обеспечивать выполнение действий и принятие решений в кратчайшие сроки;

Использовать минимальные ресурсные затраты, включая кадровые;

Четко определять критерии выбора вариантов решения.

Таким образом, электронные административные регламенты определяют электронный формат публичной деятельности и составляют основу функционирования единой электронной сети государственных органов Российской Федерации по выполнению возложенных на них функций 10 .

Глава 3. Актуальные проблемы реализации административных регламентов в сфере исполнительной власти

Наиболее сложная из проблем, выявленных при разработке административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления услуг), связана с требованиями к детальному описанию отдельных действий служащих. Детализация описания отдельных действий в регламенте (до уровня ответственного) для российской правовой практики носит, по смыслу нормативного регулирования административных регламентов и по практике последовательной позиции Минэкономразвития России, рабочей группы по разработке административных регламентов Правительственной комиссии по административной реформе при осуществлении экспертизы, беспрецедентный характер, позволяя довести описание до уровня "ответственных".

Причем подобная детализация имеет принципиальный характер, так как позволяет осуществить логический переход к должностным регламентам, а впоследствии также и к постановке задачи разработки электронных административных регламентов. При этом сама разработка регламента позволяет выявить действия и процедуры, нецелесообразность которых становилась очевидной при попытке формализации, при том, что в рамках практики исполнения функций подобный анализ не проводился.

В качестве основания для критики такого уровня детализации использовался тезис о высоком качестве описания и регламентации административных процедур в текущих нормативных правовых актах. Однако ни один федеральный закон или постановление Правительства не дает возможности установления персональной ответственности при реализации административных процедур. Можно привести пример Федеральной налоговой службы, утвердившей в сентябре 2005 г. (то есть еще до принятия Порядка) Единый стандарт обслуживания налогоплательщиков, а также Регламент организации работы с налогоплательщиками, плательщиками сборов, страховых взносов на обязательное пенсионное страхование и налоговыми агентами. Утверждение данных документов требовалось в том числе для детализации процедур, несмотря на действующие подробные статьи Налогового кодекса, регулирующего процессы взаимодействия с гражданами и организациями.

Еще одной проблемой разработки административных регламентов исполнения государственных функций является обозначение, кто выполняет каждое действие. Действительно, если указывается должность, то регламент получается излишне жестким. Так как административные регламенты исполнения государственных функций утверждаются федеральным органом исполнительной власти в виде нормативного правового акта, то любое изменение должности в процессе потребует соответствующего изменения регламента, что нерационально и ограничивает процедуры оптимизации. Поэтому при работе над проектами административных регламентов целесообразно использовать так называемые роли, что предполагает выделение устойчивых наборов работ и обозначение ответственности за них. Так, например, можно выделить роль "ответственный за корреспонденцию", "ответственный за выбор исполнителя", "ответственный за утверждение документа" и т.д. Очевидно, что в большом количестве случаев это будет специалист отдела, начальник отдела, руководитель структурного подразделения или органа, однако целесообразно устанавливать такое соответствие в дальнейшем. Здесь возникает формальная связь с должностным регламентом. Действительно, если должность, для которой разрабатывается должностной регламент, присутствует в исполнении данной функции органа власти и для нее уже разработан административный регламент исполнения функции, для описания обязанностей данной должности достаточно обозначить ее "роль" в административном процессе в должностном регламенте. Тем самым описание действий не нужно дублировать в должностном регламенте. Однако развитие подобного подхода будет определяться по крайней мере после первой "волны" разработки административных регламентов исполнения функций (предоставления государственных услуг).

В качестве еще одной ключевой методической проблемы административной регламентации и стандартизации можно упомянуть разделение понятий "функция" и "услуга", что вызвано различным пониманием государственной услуги. Данная проблема была наиболее существенной при разработке регламентов контрольно-надзорных функций в федеральных службах и вызвана различным пониманием терминов "государственная услуга" в контексте административной реформы (Концепция административной реформы трактует государственную услугу как взаимодействие заявителя с органами власти) и "функции по оказанию государственных услуг" в контексте Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", согласно которому услуга трактуется скорее не как "взаимодействие", а как "благо". В федеральных службах при разработке административных регламентов предоставления государственных услуг возникало опасение о возможности передачи регламентируемых услуг в агентства.

При этом в случае изменения типа регламента с административного регламента предоставления государственной услуги на административный регламент исполнения функции в структуре документа исчезает второй раздел, в котором описывается порядок взаимодействия с заявителем и который фактически является наиболее важным для гражданина или юридического лица, так как заменяет стандарт взаимодействия с органами власти. Чтобы избежать указанных рисков, необходимо прямо закрепить, что соответствующий раздел, аналогичный разделу регламента предоставления государственной услуги, имеется также в структуре регламента контрольно-надзорных функций.

Следующая проблема состоит в том, что регламентация административных процессов исполнения функций (предоставления услуг), сам факт существования которых вызывает сомнения, нецелесообразна. Развитие этого тезиса приводит к необходимости в первую очередь создать модель государства, в котором нет избыточных, дублирующих функций (услуг) или не являющихся специфически государственными. То есть неотъемлемой частью и первым этапом работы по разработке регламентов должен быть не анализ самих по себе административных процессов исполнения функций (и предоставления услуг), а анализ целесообразности исполнения самих функций, наличия данных услуг. Так, например, такие решения были приняты по отношению к государственной функции ведения реестров средств массовой информации. Подобный анализ "целесообразности" исполнения функции (предоставления государственной услуги) позволяет продолжить, по сути, ту работу, ради которой первоначально и была создана Правительственная комиссия по административной реформе.

С проблемой анализа целесообразности исполнения функции (предоставления услуги) тесно связана проблема разработки регламентов, требующих межведомственного взаимодействия, причем на различных уровнях (федеральном, региональном, муниципальном). Следует предусмотреть и закрепить необходимость разработки единого регламента в ситуации, когда процесс предоставления услуги носит межведомственный характер, особенно в случае взаимодействия федеральных органов власти, находящихся в ведении разных министерств, а также при взаимодействии федеральных и региональных органов исполнительной власти. Недопустимо, когда регламентации подвергается только небольшая часть единого процесса, оптимизация проводится частично, только в рамках одного органа, а при этом для получения результата заявитель должен зачастую пройти по "цепочке" из нескольких органов и организаций. Регламентации подобных случаев нужно уделять повышенное внимание, и именно тщательный подход к ним позволит перейти к реальной модернизации государственного аппарата. Отдельного решения требует также проблема регламентации деятельности участников административных процессов, не являющихся государственными служащими (например, экспертные советы в вузах, участвующие в экспертизе в интересах Рособрнадзора, либо эксперты по культурным ценностям, проводящие экспертизу в рамках осуществления функции Росохранкультуры по контролю при ввозе и вывозе культурных ценностей).

В качестве еще не проявившихся, но потенциально возможных трудностей внедрения административных регламентов и практики их исполнения достаточно вероятным представляется несоблюдение положений регламента государственными служащими. Это требует более тщательной регламентации порядка обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения регламента, либо на уровне отдельного Федерального закона "О досудебном обжаловании" (как предлагается рядом экспертов), либо через утверждение типовой процедуры обжалования для включения в каждый регламент. В настоящее время в ряде федеральных органов исполнительной власти уже приняты порядки досудебного обжалования споров (например, в Федеральной налоговой службе действует Регламент рассмотрения налоговых споров) 11 . Однако большинство из них требует существенной модернизации.

С учетом вышесказанного активное внедрение административных регламентов может содействовать актуализации идеи административной юстиции. Так, в 2000 г. в первом чтении был принят Федеральный конституционный закон "О федеральных административных судах в Российской Федерации", внесенный Верховным Судом РФ. В заключении Правительства прежде всего было обращено внимание на размытость определения категории дел, относящихся к компетенции административных судов. Как было указано, "нормы... не позволяют четко разграничить административные дела, подлежащие рассмотрению вновь учреждаемыми судами, и дела, возникающие из аналогичных правоотношений, но рассматриваемые по правилам конституционного, гражданского и арбитражного судопроизводства, а также определить инстанционную подсудность дел". Массовое внедрение административных регламентов (особенно при принятии Федерального закона "Об административных регламентах") позволит четко выделить предмет рассмотрения административными судами.

Отдельно необходимо остановиться на проблеме внедрения механизмов регламентации и стандартизации на субфедеральном (региональном и местном) уровне власти. На первый взгляд, определение порядка управления - прерогатива каждого уровня публичной власти, особенно если речь идет о полномочиях, осуществляемых за счет бюджета этого уровня. Это в наибольшей степени соответствует реальному разграничению полномочий, установившемуся после реформы 2003 г., выразившейся в принятии Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ и Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.

В то же время важнейшим конституционным принципом является приоритет прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ). В нем есть два основополагающих аспекта с точки зрения рассматриваемой темы. С одной стороны, вся деятельность публичной власти, строго говоря, подчинена интересам человека, то есть даже если личность не участвует в конкретных правоотношениях с государством, все равно можно говорить о том, что полномочие прямо или косвенно затрагивает ее интересы. С другой стороны, все остальные моменты организации власти, в том числе оптимальное разграничение прав, обязанностей и ответственности между органами публичной власти, обеспечивают интересы реализации конституционного положения о высшей ценности человека, его прав и свобод.

Именно сочетание двух этих аспектов позволяет утверждать, что нет правовых препятствий для установления на федеральном уровне требований к осуществлению стандартизации и регламентации в субъектах Российской Федерации и даже в муниципальных образованиях. Другое дело, что каждое конкретное предопределение федеральным нормативным правовым актом аспектов административной реформы на региональном и местном уровне должно быть соразмерным целям такого регулирования.

Необходимость регламентации и стандартизации на региональном и даже местном уровне - весомый аргумент в пользу законодательного регулирования этой деятельности на федеральном уровне, так как для внедрения соответствующих механизмов на нижестоящих уровнях публичной власти нормативного правового акта Правительства РФ явно недостаточно. Кроме того, в этом случае, безусловно, возникнет требующая законодательного разрешения проблема распределения между уровнями публичной власти финансового бремени в связи с внедрением механизмов административной регламентации.

Таким образом, как показано выше, практика разработки регламентов выявила целый ряд проблем, которые эффективнее решать не на уровне актов Правительства, а на федеральном законодательном уровне. Это заставляет вернуться к подготовке проекта Федерального закона "Об административных регламентах" и проекта Федерального закона "О стандартах государственных услуг". Отметим, что в свое время (в 2004 г.) такие проекты были разработаны, но из-за неоднозначного отношения федеральных органов исполнительной власти процедура их рассмотрения фактически приостановилась.

Глава 4. Административные регламенты как инструмент современного государственного управления

4.1. Регламенты как форма реализации государственной функции контроля (надзора)

Современные социально-экономические условия предъявляют новые требования к нормативно-правовому регулированию исполнения государственных функций в целом и в рамках реализации контрольно-надзорной деятельности в частности.

Для повышения эффективности политико-правовых институтов, обеспечения исполнения законодательства необходимо решение базовых проблем, например совершенствование системы контроля и надзора, предполагающее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности, обеспечение эффективной регламентации полномочий органов но контролю (надзору) и повышение гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) 12 , с учетом формирования системы процедур регламентации государственного контроля (надзора) в органах исполнительной власти.

Понятие "процедура" нельзя отождествлять с термином "регламент" (польск. reglament, франц. reglement, от regle - правило), и именно такая позиция отражена в действующих нормативных правовых актах.

Регламент может определяться порядком ведения заседаний, конференций и т.д. (регламент дипломатических и иных деловых, юридических приемов); правилами, детально определяющими внутреннюю организацию и порядок деятельности какого-либо органа.

Например, в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" в статье 27 говорится, что подготовка и проведение заседаний Правительства РФ осуществляются в соответствии с Регламентом Правительства РФ, соответственно, можно сделать вывод, что именно Регламент детально определяет внутреннюю организацию и порядок деятельности законодательных и исполнительных органов Российской Федерации 13 .

Необходимо отметить объективную позицию А. Панова и Л. Филипович, которые считают, что задача административных регламентов состоит в том, чтобы установить ясно, четко, понятно и прозрачно эффективную процедуру исполнения для:

Процессов взаимодействия государственных органов с гражданами и организациями, созданными для государственных функций;

Процессов взаимодействия органов государственной власти между собой;

Внутренних процессов, обеспечивающих исполнение государственных функций и взаимодействие органов между собой.

Можно предложить установить свои виды административных регламентов:

Административные регламенты государственных функций;

Административные регламенты взаимодействия органов исполнительной власти;

Административные регламенты собственно исполнительной власти (внутриорганизационные административные регламенты).

Все вместе возможно называть сводным административным регламентом органов исполнительной власти, в который в том числе будут входить и должностные регламенты государственных служащих соответствующих органов исполнительной власти.

Основываясь на мнениях большинства юристов в формулировке Ю.А. Тихомирова и сложившейся практике, можно определиться с выводом, что административные процедуры реально могут и будут устанавливаться разными способами, в том числе и административными регламентами. Но в тех случаях, когда закон исчерпывающим образом устанавливает и регулирует административные процедуры как разновидность правовой (юридической) процедуры, принятие административных регламентов не является необходимым.

Однако существуют ситуации, когда административные процедуры могут устанавливаться и обычаями, и по усмотрению должностного лица. Фактически, когда должностное лицо по своему усмотрению принимает решение, оно все равно должно принимать его не произвольно, а в соответствии с определенными правилами, в их границах, обеспечивая соотношение интересов всех сторон, которых затрагивает решение или действие.

Проблемы административного усмотрения сегодня активно обсуждаются в юридической науке, но данная сфера требует, на наш взгляд, дополнительного самостоятельного исследования 14 .

Системностью административных процедур обусловлено и то обстоятельство, что есть нечто общее и у тех, которые устанавливаются законом (предметом закона), и у других, которые будут устанавливаться административным регламентом, и у тех, которые устанавливаются по обычаю или по усмотрению главного должностного лица. Но, на наш взгляд, общие положения все равно должны быть закреплены в едином нормативном акте, который, возможно, будет называться федеральным законом "Об административных процедурах", однако содержательно он должен отличаться от существующих законопроектов с аналогичным названием.

На подзаконном уровне административная процедура может устанавливаться административным регламентом, но не приказом или инструкцией. Только регламентом может быть установлено то, как исполняется функция, как реализуется задача, то, как предоставляется государственная услуга. При этом административный регламент должен исчерпывающим образом регулировать исполнение этих функций, достижение этой задачи 15 .

Необходимо четкое и единообразное понимание и использование дефиниции "административный регламент" в юридической науке, например под административным регламентом возможно понимать нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры), то есть действия или совокупность действий (решений) исполнительного органа государственной власти, его структурных подразделений и должностных лиц, производимых с определенной целью при осуществлении их полномочий.

Хотя рассматриваются и другие мнения, где под административным регламентом понимается нормативный правовой акт, устанавливающий стандарты исполнения государственных функций, то есть обязательные требования к показателям, содержанию, порядку совершения, качеству управленческих действий, процедур и процессов, обеспечивающие эффективную реализацию государственных функций исполнительным органом государственной власти в пределах его компетенции в интересах государства, граждан и юридических лиц 16 .

Необходимо отметить, что в первой редакции Постановления Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 17 , в настоящее время утратившей действие, административные регламенты утверждались руководителями соответствующего федерального органа исполнительной власти и имели статус внутренних правовых актов управления.

Однако Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 18 такое положение было изменено в части статуса административного регламента исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, в связи с чем они определены в виде нормативных правовых актов.

По данному вопросу в юридической литературе высказываются разноплановые позиции, однако применительно к административным регламентам исполнения функции государственного контроля (надзора) статус нормативного правового акта не оспаривается.

Проект Федерального закона "О нормативных правовых актах" 19 не определяет статус административных регламентов, считая, что достаточно отсылочной нормы: "порядок принятия, официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов иных федеральных органов исполнительной власти устанавливается Правительством Российской Федерации".

В свою очередь, Постановлением Правительства РФ от 28 июня 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" 20 установлено, что федеральные органы исполнительной власти организуют разработку административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые определяют административные процедуры, обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти, эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан.

В ходе данного исследования анализу в первую очередь будет подвергнута сфера осуществления контрольно-надзорной деятельности и как сопутствующий аспект - межведомственное взаимодействие.

Недостаточная научная проработанность содержательных аспектов рассматриваемого вида документов отрицательно сказывается на практике разработки и принятия административных регламентов, регулирующих соответствующую сферу правоприменения.

При этом административные регламенты должны разрабатываться исходя из требований к их качеству, доступности и прозрачности, на основании соответствующих стандартов и с учетом достижения их максимально возможной эффективности.

Отметим, что под эффективностью понимается способность достигать определенных результатов и поставленных целей. Синонимом понятия "эффективность" является термин "действенность". Именно поэтому эффективность (действенность) административных регламентов следует рассматривать как достижение поставленных целей и задач, как фактический позитивный результат, достигаемый с учетом баланса интересов субъектов правоотношений.

Такой подход, думается, может способствовать уяснению проблематики и дает возможность сделать вывод, что административный регламент есть статичная характеристика того или иного вида деятельности, выраженная в четко определенных и последовательно сменяющих друг друга состояниях, оформленных в специального вида документе, который должен применяться к конкретному виду правоотношений.

Соответственно, административный регламент есть нормативный правовой акт, закрепляющий требования к реализации административных процедур в рамках компетенции, с учетом единства полномочий органов государственной власти.

Как следствие, необходимо создание единой схемы стандартов, в том числе внутриорганизационного характера (административных процедур, административных регламентов), действующих в рамках реализации своих полномочий государственными органами, работа над которыми осуществляется, но еще не завершена.

Стандарты должны основываться на методических рекомендациях, включающих следующие обязательные требования по:

Устранению избыточных административных процедур;

Упрощению действий и административных процедур, включая уменьшение сроков исполнения действий и административных процедур;

Предоставлению информации о действиях и об административных процедурах гражданам и организациям;

Обеспечению доступности и прозрачности административных процедур для всех категорий лиц;

Установлению персональной ответственности должностных лиц за несоблюдение требований административных регламентов;

Неотвратимости наступления ответственности за нарушение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре при исполнении государственной функции контрольно-надзорного характера.

В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах 21 отмечалось, что готовятся проекты федеральных законов об административных регламентах в органах исполнительной власти. Но данные нормативные правовые акты так и не были приняты. Был лишь подготовлен проект Федерального закона "Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации" 22 в Центре стратегических разработок, с участием ГУ - Высшей школы экономики; при поддержке экспертов: Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России", всероссийской ассоциации частных и приватизированных предприятий, ИНО "Общественный договор", Института независимой экспертизы и права, Фонда развития парламентаризма, Всемирного банка, Проекта "Административная реформа" ТАЛЕС. Предметом проекта этого Закона выступают отношения, возникающие при разработке, принятии, изменении, применении и отмене административных регламентов в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации.

В настоящее время основы и качественные характеристики административных процедур в большей степени формируются путем разработки и внедрения административных регламентов.

Органами исполнительной власти разрабатываются административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг 23 и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти, содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий 24 .

4.2. Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по исполнению государственной функции по информированию органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения

Приказом от 19 октября 2007 г. N 656 «Об утверждении административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по исполнению государственной функции по информированию органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения» и в соответствии с Постановлениями Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, N 47, ст. 4933), от 30 июня 2004 г. N 321 "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, N 28, ст. 2898; 2005, N 2, ст. 162; 2006, N 19, ст. 2080) и от 30 июня 2004 г. N 322 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, N 28, ст. 2899; 2006, N 22, ст. 2337; N 52 (ч. III), ст. 5587) утвержден Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по исполнению государственной функции по информированию органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

В соответствии с этим Административным регламентом Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) необходимо обеспечивать информирование органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Настоящий Административный регламент определяет последовательность и сроки действий (административные процедуры) по осуществлению государственной функции по информированию органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Исполнение государственной функции по информированию органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения осуществляется Роспотребнадзором через свои территориальные органы. Исполнение Роспотребнадзором и его территориальными органами государственной функции по информированию органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения включает в себя следующие административные процедуры:

а) информирование о санитарно-эпидемиологической обстановке;

б) информирование о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Информирование органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях реализации полномочий:

а) органов государственной власти Российской Федерации по:

Принятию управленческих решений по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации;

Введению и отмене на территории Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина);

Обеспечению своевременного информирования населения Российской Федерации о возникновении или об угрозе возникновения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), о состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях;

Участию в проведении социально-гигиенического мониторинга в Российской Федерации;

Разработке и реализации федеральных целевых программ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

б) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по:

Принятию управленческих решений по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории субъекта Российской Федерации;

Введению и отмене на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина);

Обеспечению своевременного информирования населения субъекта Российской Федерации о возникновении или об угрозе возникновения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), о состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях;

Осуществлению мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения, пропаганде здорового образа жизни;

Участию в проведении социально-гигиенического мониторинга субъекта Российской Федерации;

Разработке и реализации региональных целевых программ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Население, индивидуальные предприниматели, юридические лица в соответствии с законодательством получают информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях через средства массовой информации (радио, телевидение, печать), а также на сайте Управления Роспотребнадзора по субъекту Российской Федерации.

4.3. Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по исполнению государственной функции по осуществлению в установленном порядке проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, и соблюдения правил продажи отдельных предусмотренных законодательством видов товаров, выполнения работ, оказания услуг

Приказом от 19 октября 2007 г. N 658 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по исполнению государственной функции по осуществлению в установленном порядке проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, и соблюдения правил продажи отдельных предусмотренных законодательством видов товаров, выполнения работ, оказания услуг» и в соответствии с Постановлениями Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, N 47, ст. 4933), от 30 июня 2004 г. N 321 "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, N 28, ст. 2898; 2005, N 2, ст. 162; 2006, N 19, ст. 2080) и от 30 июня 2004 г. N 322 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, N 28, ст. 2899; 2006, N 22, ст. 2337; N 52 (ч. III), ст. 5587) утвержден Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по исполнению государственной функции по осуществлению в установленном порядке проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, и соблюдения правил продажи отдельных предусмотренных законодательством видов товаров, выполнения работ, оказания услуг.

В соответствии с этим Административным регламентом юридическими фактами, являющимися основаниями для проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, и соблюдения правил продажи отдельных предусмотренных законодательством видов товаров, выполнения работ, оказания услуг, являются (приложение N 1):

Блок-схема административной процедуры по осуществлению в установленном порядке проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства приведена в приложении N 2.

Требования санитарных правил, на соответствие которым осуществляются проверки, размещены на официальном сайте Роспотребнадзора: http://www.rospotrebnadzor.ru//.

Блок-схема исполнения Роспотребнадзором (его территориальными органами) государственной функции по контролю за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, приведена в приложении N 3.

Заключение

Общим выводом курсовой работы можно указать то обстоятельство, что административные регламенты, регулирующие порядок, правила, требования к содержанию административной деятельности органов государственной исполнительной власти, являются актуальными для текущего периода развития государственного управления.

Административные регламенты необходимы для системы административного законодательства, они востребованы в информационном обеспечении гражданского общества, на их основе может проводиться дальнейшая оптимизация функций и полномочий различных государственных администраций. В силу этих обстоятельства административные регламенты обязательно получат более широкое распространение в практике государственного управления, приобретут со временем надлежащую форму в качестве нормативного акта, регулирующего административную процедурную деятельность.

В настоящее время, административные регламенты показали, что они способны выполнять несколько взаимосвязанных функций среди субъектов административных отношений, получивших возможность свободно реализовать свое право на доступ к информации о содержании деятельности того или иного органа управления, о порядке исполнения той или иной государственной функции, либо в отношении порядка предоставления той или иной государственной услуги. Одновременно административные регламенты установили правовую связь с должностными регламентами гражданских государственных служащих, обеспечив в целом более открытый, демократичный характер административной деятельности.

Также применение административных регламентов в системе государственного управления высветило ряд проблемных вопросов этой формы правового регулирования административной деятельности. Несмотря на то, что была предложена достаточно подробная методика разработки и утверждения административных регламентов, отдельные вопросы остаются открытыми, в ряде случаев подобные вопросы ставит непосредственно административная практика, обладающая особенностями в разных сферах государственного управления.

Необходимо отметить, что решение указанных проблем возможно в рамках нескольких моделей правового регулирования.

Первый вариант, активно обсуждавшийся в самом начале разработки темы стандартизации и регламентации (и поэтому его нельзя не упомянуть), заключается в закреплении в законе требований исключительно к стандарту государственных услуг и в переносе регулирования административных процессов на уровень органов исполнительной власти. Недостатки этой модели - риск неоптимальности внутренних процедур, несмотря на высокие стандарты, что повлечет за собой отсутствие персональной ответственности служащих и сложность обжалования. Подобные модели подходят к странам, где сформировалась модель управления по результатам, при которой обязательства органов власти могут носить добровольный характер (например, в Великобритании). Однако в российских условиях, когда система обратной связи государства и общества, предполагающая наличие неформального, но крайне действенного механизма порицания и ответственности, только формируется, данный вариант не представляется предпочтительным.

Второй вариант заключается в параллельной разработке двух Федеральных законов - "Об административных регламентах" и "О стандартах государственных услуг", при сохранении разделения предмета регулирования между ними по виду документа (регламенты и стандарты), а также по относимости к государственной услуге. Минусы данного подхода - риск сохранения коллизии понятий "государственная услуга" и "бюджетная услуга", а также сложность координации положений двух Законов (что неизбежно при их прохождении через Государственную Думу).

Третий вариант, представляющийся наиболее конструктивным на данный момент, заключается в закреплении в Федеральном законе "Об административных регламентах" модели, апробированной при реализации рассмотренного выше Порядка, то есть при объединении регламента и стандарта услуги в одном документе. В этом случае проблемы стандартизации государственных услуг решаются в рамках данного Закона и существенно упрощается процедура согласования его проекта.

Исходя из изложенного, представляется целесообразным существенно ускорить процесс разработки и общественного обсуждения по крайней мере проекта Федерального закона "Об административных регламентах", одновременно продолжая анализ целесообразности и перспектив принятия отдельного Федерального закона "О стандартах государственных услуг", в пользу которого также есть определенные аргументы, которые могли бы стать предметом отдельного рассмотрения.

Однако в любом случае можно констатировать, что на сегодняшний день реализация Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006 - 2008 гг. (продлена до 2011г.), одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р, наиболее активно ведется в сфере разработки административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Это обусловлено, во-первых, наличием закрепленного правового основания для осуществления разработки; во-вторых, решением Правительственной комиссии о разработке приоритетных, общественно значимых административных регламентов; в-третьих, наличием реальной экономической основы разработки административных регламентов, то есть бюджетного финансирования.

Тем не менее, в силу значимости для граждан и организаций темы взаимодействия с органами исполнительной власти представляется необходимым скорейшее завершение разработки законопроектов как о стандартах государственных услуг, так и об административных регламентах и принятие соответствующих законов. Это ускорит формирование целостной системы регламентов как специфических инструментов регулирования деятельности органов исполнительной власти. В перспективе это даст возможность с большой степенью уверенности говорить о фактическом формировании подотрасли российского административного права - права административных регламентов, наличие которой определяется как специфическим "подпредметом" в рамках предмета административного права (регламентация осуществления функций, как основных, так и обеспечивающих, органов исполнительной власти), так и специфическим "подметодом" императивного метода, выражающимся в подробной детализации и последовательном раскрытии императивных предписаний. При этом данная "подотрасль" является комплексной, так как включает элементы служебного права (должностной регламент), правового регулирования организации деятельности органов исполнительной власти и правового регулирования управления в конкретных сферах как "классических" элементов административного права.

Тем не менее, действующая система административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг продолжает развиваться благодаря административной реформе, и последовательно завоевывает свое место в системе административных актов.

Основными функциями административных регламентов органов государственной исполнительной власти, которые предопределяют их предназначение в системе административного законодательства и в практике государственного управления, являются:

Определение основания, условия, содержания и последовательности осуществления административных процедур государственных органов исполнительной власти, обеспечение «прозрачности» осуществления отдельных полномочий органов управления и их структурных подразделений как для субъектов государственного управления, для должностных лиц, так и для граждан, иных субъектов гражданского общества.

Служат правовым средством оптимизации административных процессов при реализации властных полномочий в системе государственного управления посредством внедрения принципов управления по результату.

Обнародованные, доступные для широкого и свободного ознакомления, в том числе посредством информационно-правовых систем, административные регламенты органов исполнительной власти и должностных лиц служат средством предупреждения должностных злоупотреблений и коррупции государственных служащих.

Административные регламенты позволяют выйти в среднесрочной перспективе на качественно новый уровень государственного управления посредством использования информационных и коммуникационных технологий, в которых будут включены электронные административные регламенты как инструмент автоматизации управленческих процедур органов исполнительной власти.

Введение в ходе административной реформы регламентного администрирования по отдельным вопросам государственного управления непосредственно затронуло деятельность всей системы государственной власти. В частности обязательные должностные регламенты государственных гражданских служащих, соответствующие управленческим полномочиям должностных лиц, получили распространение не только в системе исполнительной власти, но и в иных государственных органах, не входящих в систему исполнительной государственной власти.

Эффективность применение формы регламента в различных сферах и на разных уровнях государственного управления в Российской Федерации должна определяться не только целевым предназначением, но так же легитимностью формы, ее юридической силой в системе российского законодательства.

В настоящее время форма регламента не обладает необходимой легитимностью, не имеет унифицированной формы, не введена в федеральные законы, регулирующие отдельные сферы государственного управления. Для официального применения регламента в системе российского законодательства необходимо прежде всего на основе имеющейся юридической практики регламентного администрирования разработать и ввести соответствующую форму в действующие государственные стандарты и классификаторы управленческой документации.

Введенные в ходе административной реформы регламенты деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц заполнили ранее существовавший «правовой вакуум» в части процессуального регулирования административных процедур в системе органов государственного управления, т.е. направлены на обеспечения принципа законности. В этом смысле административный регламент в качестве основы регулирования административных процедур при осуществлении внешних функций органов государственного управления, является правовым актом процессуального характера, устанавливающим обязательные требования к содержанию, порядку, правилам, производствам и показателям качества управленческих действий, обеспечивающих эффективную реализацию функций органов государственного управления в пределах соответствующей компетенции государственного органа в интересах государства, граждан и юридических лиц.

Процесс информатизация административной деятельности в форме электронных административных регламентов основывается на государственном стандарте, т.е. в отличие от традиционной (твердой) формы этого же регламента является легитимным для применения, но исключительно в электронных системах обмена и хранения информации. Внедрение электронных административных регламентов позволяет на основе информационно-коммуникационых технологий осуществлять оптимизацию самих административно-процедурных процессов.

Список использованных источников и литературы

1. Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" // СЗ РФ. 2005. N 47

2. Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2005. N 4

3. Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452 (ред. от 17 марта 2009 г.) "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2005. 5 авг.; СЗ РФ. 2005. N 31, 2009. 23 марта. N 12

4. Приказ МНС России от 17 августа 2001 г. N БГ-3-14/290 "Об утверждении Регламента рассмотрения споров в досудебном порядке"

5. Проект Федерального закона N 96700088-2 "О нормативных правовых актах" // СПС "КонсультантПлюс"

6. Проект Федерального закона "Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации" // http://www.csr.ru/normotvor/original_42.stm.

7. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах" // СЗ РФ. 2005. N 46

8. Распоряжение Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р "Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы)" // СЗ РФ. 2006. N 5

9. Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" (вместе с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года) // СЗ РФ. 2008. 24 нояб. N 47

10. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (ред. от 30 декабря 2008 г.) "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. 22 дек. N 51. Ст. 5712; 2008. 29 дек. N 52

11. Амелин Р.В., Чаннов С.Е. Автоматизированная информационная система как источник права // Информационное право. 2008. N 2

12. Велиева Д.С., Масленникова Л.Н., Пресняков М.В., Татаринова Л.Н., Чаннов С.Е. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учеб. пособие. Саратов, 2006

13. Головко А.А. Допустимо ли совместить законность и усмотрение? (Некоторые проблемы теории и практики) // Право и политика. 2006. N 3

14. Егорова Н.Е., Иванюк О.А., Потапенко В.С. Проблемы противоречий в законодательстве и пути их решения // Журнал российского права. 2006. N 11

Малиновский А.А. Усмотрение в праве // Государство и право. 2006. N 4

15. Михайлова О.Р. Методы ограничения усмотрения налоговых органов при осуществлении налогового контроля // Государство и право. 2005. N 7

16. Нарышкин С.Е., Харбиева Т.Я. Административная реформа в России: Научно-практ. пособие. М., 2006

17. Панов А., Филипович Л. Административный регламент: от концепции к аконопроекту // Чиновник. 2004. N 5 (33)

18. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М.: Юрист, 2004

19. Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. N 4

20. Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решение и проблемы // Журнал российского права. 2006. N 2

21. Яцкин А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006. N 10.

1 Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679 (ред. от 4 мая 2008 г.) "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933; 2007. N 50. Ст. 6285; 2008. 5 мая. N 18. Ст. 2063.

2 Яцкин А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006. N 10. С. 18 - 28.

3 Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679 (ред. от 4 мая 2008 г.) "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933; 2007. N 50. Ст. 6285; 2008. 5 мая. N 18. Ст. 2063.

4 Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679 (ред. от 4 мая 2008 г.) "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933; 2007. N 50. Ст. 6285; 2008. 5 мая. N 18. Ст. 2063.

5 Панов А., Филипович Л. Административный регламент: от концепции к законопроекту // Чиновник. 2004. N 5 (33)

6 Распоряжение Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р "Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы)" // СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 589.

7 Яцкин А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006. N 10. С. 18 - 28.

8 Амелин Р.В., Чаннов С.Е. Автоматизированная информационная система как источник права // Информационное право. 2008. N 2.

9 Проект Федерального закона "Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

10 Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М.: Юрист, 2004. С. 623; Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решение и проблемы // Журнал российского права. 2006. N 2. С. 3 - 23.

11 Приказ МНС России от 17 августа 2001 г. N БГ-3-14/290 "Об утверждении Регламента рассмотрения споров в досудебном порядке"

12 Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" (вместе с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года) // СЗ РФ. 2008. 24 нояб. N 47. Ст. 5489.

13 Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (ред. от 30 декабря 2008 г.) "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. 22 дек. N 51. Ст. 5712; 2008. 29 дек. N 52. Ч. 1. Ст. 6206.

14 Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. N 4. С. 70 - 79; Михайлова О.Р. Методы ограничения усмотрения налоговых органов при осуществлении налогового контроля // Государство и право. 2005. N 7. С. 90 - 96; Головко А.А. Допустимо ли совместить законность и усмотрение? (Некоторые проблемы теории и практики) // Право и политика. 2006. N 3; Малиновский А.А. Усмотрение в праве // Государство и право. 2006. N 4. С. 102 - 104; Егорова Н.Е., Иванюк О.А., Потапенко В.С. Проблемы противоречий в законодательстве и пути их решения // Журнал российского права. 2006. N 11. С. 136 - 152; Нарышкин С.Е., Харбиева Т.Я. Административная реформа в России: Научно-практ. пособие. М., 2006. С. 90 - 96.

15 Панов А., Филипович Л. Административный регламент: от концепции к законопроекту // Чиновник. 2004. N 5 (33).

16 Велиева Д.С., Масленникова Л.Н., Пресняков М.В., Татаринова Л.Н., Чаннов С.Е. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учеб. пособие. Саратов, 2006. С. 94 - 119.

17 Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305.

18 Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 (ред. от 4 мая 2008 г.) "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933; 2008. 5 мая. N 18. Ст. 2063.

19 Проект Федерального закона N 96700088-2 "О нормативных правовых актах" // СПС "КонсультантПлюс".

20 Постановление Правительства РФ от 28 июня 2005 г. N 452 (ред. от 7 ноября 2008 г.) "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2005. 1 авг. N 31. Ст. 3233; 2008. 17 нояб. N 18. Ст. 2063.

21 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах" // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.

22 Проект Федерального закона "Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации" // http://www.csr.ru/normotvor/original_42.stm.

23 Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 (ред. от 4 мая 2008 г.) "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" // СЗ РФ. 2005. 5 мая. N 47. Ст. 4933; 2008. N 18. Ст. 2063.

Регламенте («Его... Одной из проблем деревень... количество административных служащих в Российской империи... Российской империи, 1912 Бюрократия Российской империи Тесля А. А. Источники (формальные) гражданского права Российской ... сектам. Эволюция понятия...

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru

Тема: "Виды административных регламентов. Основные требования к содержанию административных регламентов"

• Введение
• 1. Сущность и нормативное регулирование административных регламентов
• 1.1 Основные понятия в области подготовки административных регламентов
• 1.2 Нормативная база в области подготовки административных регламентов
• 2. Виды административных регламентов и требования к их разработке
• 2.1 Виды административных регламентов
• 2.2 Требования к административным регламентам
• 3. Проблемы и перспективы развития требований к административным регламентам
• Заключение
• Литература

Введение

В последние годы существенной частью нормативной базы работы с документами стали административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг (далее - административные регламенты). Указанные регламенты содержат не только описание управленческих процедур и действий, но и требования к оформлению и обработке документов, срокам их подготовки и выдачи, схемы прохождения потоков документации, формы документов, регистрационных журналов и т.д.

Появление административных регламентов обусловлено проведением в нашей стране административной реформы. Ее первый этап проходил в 2003-2005 гг. Задачи второго этапа, сформулированные в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах и Плане мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации, решались в 2006-2008 годах, одобренных распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р. В настоящее время решаются задачи третьего этапа административной реформы.

Концепция определила в качестве целей второго этапа реформы повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Для достижения этих целей решался ряд задач, одной из которых является внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти.

В соответствии с Концепцией в первую очередь должны быть разработаны и внедрены стандарты массовых общественно значимых государственных услуг, непосредственно затрагивающих права и свободы граждан, в частности, связанные с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним, выдачей паспорта гражданина Российской Федерации, регистрацией и трудоустройством безработных граждан и др. Эти мероприятия должны быть скоординированы с работами, проводимыми в области внедрения информационно-коммуникационных технологий, прежде всего в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)».

Таким образом, актуальность данной темы заключается в том, что определение видов и требований к административным регламентом является необходимым условием осуществления административных реформ в Российской Федерации.

Объектом исследования в данной курсовой работе являются административные регламенты, а предметом исследования являются виды и требования к административным регламентам.

Целью данной работы является исследование видов и требований к административным регламентам и определение путей их дальнейшего развития.

Для реализации поставленных целей необходимо решить следующие задачи:

1) рассмотреть сущность административных регламентов;

2) определить виды административных регламентов;

3) исследовать требования к административным регламентам.

Цель и поставленные задачи определили структуру данной работы.

Курсовая работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.

1. Сущность и нормативное регулирование административных регламентов

1.1 Основные понятия в области подготовки административных регламентов

Регламентация - совокупность норм, правил, стандартов и процедур, ограничивающих и определяющих формы деятельности в обществах с развитым разделением труда.

К регламентации относятся не только юридические нормы и правила, т.е. свод государственных законов, подзаконных актов (указов и пр.), но и разнообразные внутриотраслевые инструкции, положения, оргструктуры, регламенты предприятий и организаций, промышленные стандарты (ГОСТы, СНиПы) и т.д., и т.п. Лобанов В.В. Современные административные реформы. М. Юристъ, 2010. - с.23.

Регламентация - способ организации правового регулирования общественных отношений посредством наделения их участников субъективными юридическими правами и обязанностями.

Регламентация деятельности - это установление четких правил выполнения работ (функций). Для персонала это прежде всего должностные инструкции (регламенты), положения о подразделения и регламенты бизнес-процессов (административные регламенты) Для того чтобы регламентировать деятельность организации, необходимо регламентировать следующие объекты - процессы и проекты.

Но для созданных регламентов необходимо выдерживать следующие принципы:

Регламентацию деятельности необходимо проводить там, где это необходимо;

Регламентация всех областей деятельности вызывает ненужные трудозатраты и излишне бюрократизирует;

Если регламент создан, то он должен быть актуальным и его исполнение должно контролироваться, иначе смысла в таком регламенте не будет;

Поскольку регламент является вспомогательным инструментом управления, предназначенным для сотрудников, то он должен быть простым и коротким.

Одним из видов регламентов является административный регламент.

Административный регламент - официальный документ, регламентирующий предоставление государственными органами услуг гражданам и организациям.

Административный регламент исполнения государственных функций - обязательный для исполнения порядок действий (решений) органа исполнительной власти, его структурных подразделений и должностных лиц, направленный на осуществление их полномочий в процессе исполнения государственных функций. Административные регламенты должны четко определять круг обязанностей и прав органа власти, сферу его юрисдикции, раскрыть возможные формы внутренних взаимодействий различных органов власти между собой на всех этапах прохождения документов в процессе принятия решений. Введение административных регламентов даёт возможность как предприятиям, так и отдельным гражданам возможность осуществления контроля за процедурами рассмотрения их документов и обращений.

Таким образом, создается реальная база для прозрачности ведомства.

Целью использования административных регламентов является решение определенных общих задач:

§ детальная регламентация деятельности государственных служащих;

§ обеспечение открытости деятельности органов исполнительной власти;

§ противодействие коррупции, снижение коррупциогенных факторов;

§ оптимизация деятельности органов исполнительной власти, повышение ее эффективности.

Для решения таких важных для граждан проблем, как сокращение сроков прохождения документооборота, уменьшение количества злоупотреблений чиновников и сокращение количества допускаемых ошибок, вводятся электронные регламенты. Их задачей является законодательное создание определенных механизмов, позволяющих осуществлять контроль за административным процессом и как следствие -- стимулировать общее повышение качества деятельности государственных служащих во всех областях органов власти. Эти электронные регламенты в целом можно квалифицировать как один из важнейших элементов повышения работы и прозрачности органов государственной власти.

Закрепление должностных обязанностей сотрудников производится в форме должностных инструкций (сейчас в государственной службе принято название - должностной регламент). Должностная инструкция в обязательном порядке должна присутствовать в компании. Фактически должностная инструкция (регламент) - это организационный документ (регламент), устанавливающий направления деятельности должностного лица, его функции (должностные обязанности), квалификационные требования к сотруднику, замещающему данную должностную позицию, указание, чем должен руководствоваться данный сотрудник при выполнении своих должностных обязанностей, порядок назначения и освобождения от должности, вышестоящие и подчиненные сотрудники, права и ответственность сотрудника.

Регламентом является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда при осуществлении государственного контроля (надзора).

Регламент также устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, их должностными лицами, взаимодействия федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции.

Регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти и органами государственного внебюджетного фонда, к сфере деятельности которых относится исполнение государственной функции, в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и с учетом решений правительственных координационных органов, устанавливающих критерии, сроки и последовательность выполнения административных процедур (действий) и (или) принятия решений, а также иных требований к порядку исполнения государственных функций.

При разработке регламентов федеральный орган исполнительной власти и орган государственного внебюджетного фонда предусматривают оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций, в том числе:

а) упорядочение административных процедур (действий);

б) устранение избыточных административных процедур (действий);

в) сокращение срока исполнения государственной функции, а также срока выполнения отдельных административных процедур (действий) в рамках исполнения государственной функции. Федеральный орган исполнительной власти и орган государственного внебюджетного фонда, осуществляющие подготовку регламента, могут установить в регламенте сокращенные сроки исполнения государственной функции, а также сроки выполнения административных процедур (действий) в рамках исполнения государственной функции по отношению к соответствующим срокам, установленным законодательством Российской Федерации;

г) ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, исполняющих государственные функции, за несоблюдение ими требований регламентов при выполнении административных процедур (действий);

д) осуществление отдельных административных процедур (действий) в электронной форме.

Регламенты, разработанные федеральными органами исполнительной власти и органами государственных внебюджетных фондов, находящимися в ведении федерального министерства, утверждаются в установленном порядке приказами федерального министра по представлению руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, если иное не установлено федеральным законом.

Если в исполнении государственной функции участвуют несколько федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, регламент утверждается совместным приказом федеральных министерств и (или) иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации.

Исполнение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации, переданных им на основании федерального закона с предоставлением субвенций из федерального бюджета, осуществляется в порядке, установленном регламентом, утвержденным соответствующим федеральным органом исполнительной власти, если иное не установлено федеральным законом.

Проекты регламентов подлежат независимой экспертизе и экспертизе, проводимой Министерством экономического развития Российской Федерации.

Федеральный орган исполнительной власти, ответственный за утверждение регламента, готовит и представляет на экспертизу вместе с проектом регламента пояснительную записку, в которой приводятся информация об основных предполагаемых улучшениях исполнения государственной функции в случае принятия регламента, сведения об учете рекомендаций независимой экспертизы и предложений заинтересованных организаций и граждан.

В случае если в процессе разработки проекта регламента выявляется возможность оптимизации (повышения качества) исполнения государственной функции при условии соответствующих изменений нормативных правовых актов, то проект регламента направляется на экспертизу в Министерство экономического развития Российской Федерации с приложением проектов указанных актов.

Заключение на проект регламента, в том числе на проект, предусматривающий внесение изменений в регламент, представляется Министерством экономического развития Российской Федерации в срок не более 30 рабочих дней со дня его получения.

В случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, на проект регламента дается отдельное заключение Министерства экономического развития Российской Федерации об оценке регулирующего воздействия.

Федеральный орган исполнительной власти, ответственный за утверждение регламента, обеспечивает учет замечаний и предложений, содержащихся в заключении Министерства экономического развития Российской Федерации. Повторного направления доработанного проекта регламента в указанное Министерство на заключение не требуется.

Разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами государственных внебюджетных фондов по проектам регламентов разрешаются в порядке, установленном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009. http://base.garant.ru/166045/

Проекты регламентов, пояснительные записки к ним, а также заключение Министерства экономического развития Российской Федерации на проект регламента и заключения независимой экспертизы размещаются на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, являющихся разработчиками регламента, а также на портале административной реформы (www.ar.gov.ru) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (далее - сеть Интернет) в порядке, устанавливаемом Министерством экономического развития Российской Федерации. www.ar.gov.ru - административная реформа в РФ

Регламенты представляются федеральными органами исполнительной власти на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации с заключением Министерства экономического развития Российской Федерации, заключениями независимой экспертизы и сведениями об учете замечаний и предложений, содержащихся в указанных заключениях, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Таким образом, административный регламент является способом осуществления регламентирования деятельности государственных служащих и предназначен для обеспечения открытости государственных органов власти, противодействию коррупции, оптимизации деятельности органов исполнительной власти.

1.2 Нормативная база в области подготовки административных регламентов

Постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг (далее - Порядок). Для конкретизации положений этого документа Минэкономразвития России были подготовлены и разосланы (письмо от 16.02.2006 № 1883-АШ/Д05) Методические рекомендации по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг(далее - Методические рекомендации). Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 О порядке разработки и утверждения Административных регламентов исполнения государственных Функций и административных регламентов предоставления Государственных услуг //http://www.consultant.ru/online/base /?req=doc; base= LAW; n=56460

Порядок, принятый Постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 № 679, устанавливает общие требования к разработке и утверждению административных регламентов федеральными органами исполнительной власти. Его положениями рекомендовано руководствоваться и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В настоящее время административные регламенты регламентируются Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" с изм. от 18 июля 2011 г. //Собрание законодательства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. N 31 ст. 4179.

В соответствии с данным документом Правительство Российской Федерации постановило:

1) Утвердить прилагаемые: Правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций; Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг; Правила проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг.

2) Признать утратившими силу: пункты 1 и 5 Постановления Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, N 47, ст. 4933; 2008, N 18, ст. 2063); Постановление Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 813 "О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, N 50, ст. 6285); Постановление Правительства Российской Федерации от 4 мая 2008 г. N 331 "О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, N 18, ст. 2063), за исключением пункта 1 изменений, которые вносятся в Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679, утвержденных указанным Постановлением, в части, касающейся внесения изменения в наименование Постановления;

Постановление Правительства Российской Федерации от 2 октября 2009 г. N 779 "О внесении изменений в Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, N 41, ст. 4765).

3) Федеральным органам исполнительной власти до 1 июля 2012 г. привести свои административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг в соответствие с настоящим Постановлением.

4) Федеральные органы исполнительной власти, ответственные за утверждение административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг: обеспечивают в установленном порядке размещение соответствующих административных регламентов, а также сведений о государственных функциях и государственных услугах в федеральных государственных информационных системах "Федеральный реестр государственных услуг (функций)" и "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)"; ежеквартально представляют информацию о ходе разработки и утверждения соответствующих административных регламентов в Министерство экономического развития Российской Федерации.

Финансирование расходов, связанных с реализацией настоящего Постановления, осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете на руководство и управление в сфере установленных функций соответствующим федеральным органам исполнительной власти и органам государственных внебюджетных фондов.

5) Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления руководствоваться правилами, утвержденными настоящим Постановлением, при утверждении соответственно:

порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, проведения экспертизы административных регламентов предоставления государственных услуг;

порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения муниципальных функций, разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг, проведения экспертизы административных регламентов предоставления муниципальных услуг.

Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования, за исключением пункта 3 статьи 6, пунктов 2 и 3 статьи 7, пункта 5 части 3 статьи 21, вступающих в силу с 1 июля 2011 г. Текст Федерального закона опубликован в "Российской газете" от 30 июля 2010 г. N 168, в Собрании законодательства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. N 31 ст. 4179.

В настоящий документ внесены изменения следующими документами:

Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 239-ФЗ Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 11 июля 2011 г. N 200-ФЗ Изменения вступают в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона, за исключением изменений в статью 21, вступающих в силу с 1 июля 2011 г.

Федеральный закон от 1 июля 2011 г. N 169-ФЗ. Изменения вступают в силу с 1 июля 2011 г., за исключением пункта 3 части 1 и пункта 1 части 2 статьи 6, пункта 2 части 1 статьи 7,вступающих в силу с 1 октября 2011 г.

Федеральным законом от 11 июля 2011 г. N 200-ФЗ в часть 2 статьи 13 настоящего Федерального закона внесены изменения.

Федеральный закон определяет принципы и процедуру предоставления государственных (муниципальных) услуг, условия и порядок их оплаты, права заявителей и обязанности органов власти. В частности, граждане имеют право на полные, актуальные и достоверные сведения о госуслугах, а также на их предоставление дистанционно в электронном виде. Органы, в свою очередь, должны оказывать их своевременно и согласно стандарту. Предусмотрено открытие многофункциональных центров по предоставлению госуслуг. Они будут работать по принципу "одного окна" и взаимодействовать с другими органами от имени заявителя без его участия.

Планируется создать единый портал госуслуг. Он обеспечит электронный порядок их оказания. Через него заявитель сможет подать запрос и иные необходимые документы, узнать о ходе предоставления госуслуги и получить ее результат, оплатить госпошлину.

Для повышения доступности госуслуг с 1 января 2012 г. планируют ввести универсальные электронные карты. С их помощью граждане будут обращаться за получением госуслуг, совершать юридически значимые действия в электронной форме. В будущем карта может заменить паспорт, медицинский полис, страховое пенсионное свидетельство и банковскую карточку.

2. Виды административных регламентов и требования к их разработке

2.1 Виды административных регламентов

Федеральное законодательство предусматривает использование термина "административный регламент" для трех видов нормативных правовых актов.

Так, в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утвержден постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30) говорится об административном регламенте федерального органа исполнительной власти, который включает: Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти утвержденный постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 11.11.2005 N 679, от 15.10.2007 N 675, от 21.02.2008 N 112, от 28.03.2008 N 221, от 10.03.2009 N 219, от 15.06.2009 N 477, от 05.10.2009 N 805, от 30.11.2009 N 967, от 24.05.2010 N 363, от 24.09.2010 N 745) // http://www.referent.ru/1/86608

Регламент федерального органа исполнительной власти,

Административные регламенты исполнения государственных функций;

Административные регламенты предоставления государственных услуг;

Должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти.

В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах под административным регламентом исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг понимается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяющий последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающий исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р. (в ред. распоряжения Правительства РФ от 09.02.2008 № 157-р, Постановления Правительства РФ от 28.03.2008 № 221). http://www.mcx.ru/documents/document/show/13310.133.htm

В подготовленных Минэкономразвития России Методических рекомендациях даны следующие определения:

Административный регламент предоставления государственной услуги - нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий и/или принятия решений федерального органа исполнительной власти, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение (передачу) документированной информации (документа) в связи с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них обязанностей в соответствии с законодательством Российской Федерации;

Административный регламент исполнения государственной функции - нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий и/или принятия решений федерального органа исполнительной власти, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение (передачу) документированной информации (документа), не связанных с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или организации.

Опыт разработки и применения административных регламентов показал, что критерии отнесения деятельности (полномочий) к услуге или функции не работают в тех условиях, когда реализуемое органом власти полномочие включает в себя в виде административных процедур как услуги, так и функции. Выходом из такой ситуации является разработка «смешанных» регламентов. В этой связи необходимо сказать об изменениях, намечаемых в области разработки административных регламентов.

Минэкономразвития России подготовлены и внесены на рассмотрение Правительственной комиссии по проведению административной реформы предложения по внесению изменений в Порядок разработки и утверждения административных регламентов, которые предусматривают исключение разделения административных регламентов на регламенты исполнения государственных функций и регламенты предоставления государственных услуг.

Что касается административных регламентов государственных служащих, то в ст. 47 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ // http://www.rg.ru/2004/07/31/gossluzhba-dok.html В статье говорится о должностном регламенте гражданского служащего, определяющем его служебную деятельность, и административном регламенте государственного органа, составной частью которого является должностной регламент. Из содержания статьи вытекает, что названные регламенты посвящены преимущественно характеристикам административно-правового статуса должности гражданской службы и правового статуса государственного органа, хотя в них включены и некоторые процедурные правила.

Административный регламент должен исчерпывающим образом (с описанием последовательно выполняемых действий, процедур и их стадий, сроков исполнения, вариативностью возможных решений, формой результата, должностным положением исполнителя и т. д.) регламентировать исполнение соответствующих государственных функций.

Перечень сфер действия административных регламентов не может быть закрытым. Административными регламентами должно быть урегулировано выполнение всех государственных функций и отдельных процессов, обеспечивающих их исполнение, в том числе связанных с оказанием государственных услуг неопределенному кругу лиц, с обеспечением исполнения прав и обязанностей граждан и организаций, с оказанием государственных услуг конкретным гражданам и организациям непосредственно в государственных органах.

Типовой регламент федеральных органов исполнительной власти в части внутренней организации и Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти устанавливают общие правила организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти. Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти утвержденный постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 11.11.2005 N 679, от 15.10.2007 N 675, от 21.02.2008 N 112, от 28.03.2008 N 221, от 10.03.2009 N 219, от 15.06.2009 N 477, от 05.10.2009 N 805, от 30.11.2009 N 967, от 24.05.2010 N 363, от 24.09.2010 N 745) // http://www.referent.ru/1/86608

На основе Типового регламента федеральных органов исполнительной власти в части внутренней организации и Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти федеральные органы исполнительной власти принимают собственные регламенты. Наряду с положениями, предусмотренными типовыми регламентами, федеральные органы исполнительной власти могут включать в свои регламенты индивидуальные регламентирующие нормы с учетом специфики своей деятельности по вопросам, не урегулированным указанными типовыми регламентами.

Специалистами осуществляется формирование системы электронных административных регламентов. Указанные регламенты основываются на системе электронной обработки и анализа информации в ходе выполнения функций федеральным органом исполнительной власти.

С помощью электронных административных регламентов предполагается:

технически обеспечивать эффективное выполнение функции государственного органа;

обеспечивать выполнение действий и принятие решений в кратчайшие сроки;

использовать минимальные затраты ресурсов, включая кадровые;

четко определять критерии выбора вариантов решения.

Таким образом, электронные административные регламенты определяют электронный формат публичной деятельности и составят основу функционирования единой электронной сети государственных органов Российской Федерации по выполнению возложенных на них функций.

2.2 Требования к административным регламентам

Требования к административным регламентам содержатся в Федеральном законе от 11 июля 2011 г. N 200-ФЗ Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" с изм. от 18 июля 2011 г. //Собрание законодательства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. N 31 ст. 4179. и Постановлении от 16 Мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (вместе с "Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций", "Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг", "Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг").

Статья 12 Федерального закона содержит требования к структуре административных регламентов. В соответствии с данной статьей структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие: общие положения; стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги; состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме; формы контроля за исполнением административного регламента; досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих.

Статья 13 Федерального закона содержит общие требования к разработке проектов административных регламентов.

1. Разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу (далее в настоящей статье - орган, являющийся разработчиком административного регламента).

2. Проект административного регламента подлежит размещению в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте органа, являющегося разработчиком административного регламента.

3. В случае отсутствия официального сайта органа государственной власти субъекта Российской Федерации, являющегося разработчиком административного регламента, проект административного регламента подлежит размещению в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте субъекта Российской Федерации.

4. В случае отсутствия официального сайта органа местного самоуправления, являющегося разработчиком административного регламента, проект административного регламента подлежит размещению в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте муниципального образования, а в случае отсутствия официального сайта муниципального образования - на официальном сайте субъекта Российской Федерации.

5. С даты размещения в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на соответствующем официальном сайте проект административного регламента должен быть доступен заинтересованным лицам для ознакомления.

6. Проекты административных регламентов подлежат независимой экспертизе и экспертизе, проводимой уполномоченным органом государственной власти или уполномоченным органом местного самоуправления.

7. Предметом независимой экспертизы проекта административного регламента (далее - независимая экспертиза) является оценка возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации положений проекта административного регламента для граждан и организаций.

8. Независимая экспертиза может проводиться физическими и юридическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств. Независимая экспертиза не может проводиться физическими и юридическими лицами, принимавшими участие в разработке проекта административного регламента, а также организациями, находящимися в ведении органа, являющегося разработчиком административного регламента.

9. Срок, отведенный для проведения независимой экспертизы, указывается при размещении проекта административного регламента в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на соответствующем официальном сайте. Данный срок не может быть менее одного месяца со дня размещения проекта административного регламента в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на соответствующем официальном сайте.

10. По результатам независимой экспертизы составляется заключение, которое направляется в орган, являющийся разработчиком административного регламента. Орган, являющийся разработчиком административного регламента, обязан рассмотреть все поступившие заключения независимой экспертизы и принять решение по результатам каждой такой экспертизы.

11. Непоступление заключения независимой экспертизы в орган, являющийся разработчиком административного регламента, в срок, отведенный для проведения независимой экспертизы, не является препятствием для проведения экспертизы, указанной в части 12 настоящей статьи, и последующего утверждения административного регламента.

12. Предметом экспертизы проектов административных регламентов, проводимой уполномоченными органами государственной власти или уполномоченными органами местного самоуправления, является оценка соответствия проектов административных регламентов требованиям, предъявляемым к ним настоящим Федеральным законом и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами, а также оценка учета результатов независимой экспертизы в проектах административных регламентов.

13. Экспертиза проектов административных регламентов, разработанных федеральными органами исполнительной власти, а также органами государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, проводится уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Экспертиза проектов административных регламентов, разработанных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и проектов административных регламентов, разработанных органами местного самоуправления, проводится в случаях и порядке, установленных соответственно нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

3. Проблемы и перспективы развития требований к административным регламентам

административный регламент правовой

Тема разработки и применения административных регламентов является новой и многоплановой и, следовательно, не все вопросы здесь решены. Перечислим и охарактеризуем существующие проблемы, касающиеся административных регламентов.

1. Большую проблему представляет увязка положений принимаемых регламентов с действующими правилами, инструкциями и другими нормативными актами. Вызывает много вопросов существующее разделение административных регламентов на регламенты исполнения государственных функций и регламенты предоставления государственных услуг, их структура и информационное наполнение. Сама идея регламентации административных процедур не вызывает сомнения, но нет полной ясности в том, насколько детальной должна быть эта регламентация. Например, закрепление в регламенте требований не только к итоговому документу и срокам его подготовки, но и к отдельным действиям в рамках этой работы может препятствовать внедрению более совершенных управленческих технологий.. Интернет-конференция Директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации 17 октября 2005 года Хабриевой Талиёй Ярулловной. http://www.garant.ru/action/conference/10119/

2. По ряду административных регламентов есть проиводействие государстенных служащих. Особенно на уровне среднего класса. Однако задача государства такова, что те чиновники, которые не смогут подстроиться под административные регламенты, должны проголосовать против него, то есть уйти с государственной службы. Ведь регламент делается для людей с правильной мотивацией, которые понимают свои права и обязанности. Новое поколение чиновников в этом смысле должно быть клиентоориентированным, то есть заботиться о потребителе государственных услуг, будь этого хоть физическое, хоть юридическое лицо. Важно понимать, что никакой административный регламент не будет аботать, если граждане или организации не будут знать своих прав.

3. В прошлом году в пилотном порядке на автоматизированную систему регламентации государственных функций перешли около 20 мелких и крупных ведомств и учреждений. Время обслуживания сократилось в 3-4 раза. Однако оснащение подобной автоматизированной системой каждого госучреждения, вплоть до паспортного стола - дорогое удовольствие для федерального бюджета. Поэтому на заседании правительственной Комиссии по административной реформе было принято решение о создании многофункциональных центров по оказанию государственных услуг. Это своеобразный государственный супермаркет, где можно получить любые услуги: от муниципальных до федеральных. Задача центров состоит в том, чтобы синхронизировать межведомственные и межуровневые административные регламенты. Сейчас в 16 регионах России строятся 18 таких многофункциональных центров. Большинство из них заработает в первом квартале 2008 года. Оснастить каждый крупный регион подобными центрами мы планируем через три года. Правительство к концу года утвердит перечень госуслуг, которые в первоочередном порядке надо перейти на электронную систему. Их будет около десятка: это услуги социальные и в сфере предпринимательства.

4. Количество разработанных и планируемых к разработке административных регламентов не соответствует реальному объему полномочий региональных органов власти. Субъекты Федерации в пределах имеющихся полномочий осуществляют организацию и предоставление гражданам разнообразных государственных услуг в различных областях жизнедеятельности. Подсчитано, что в ходе административной реформы еще предстоит разработать свыше двух тысяч регламентов государственных услуг.

Решение этих задач в субъектах РФ предполагает разработку многоэлементной системы, включая:

§ создание системы учета населения и оценки числа потребителей государственных и бюджетных услуг в субъектах Федерации и муниципальных образованиях;

§ разработку и внедрение стандартов и административных регламентов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций;

§ передачу предоставления ряда государственных услуг на муниципальный уровень в целях повышения их доступности для получателей;

§ разработку и внедрение системы выдачи разрешительных документов в режиме «одного окна»;

§ разработку нормативно-правовой базы внесудебного (досудебного) обжалования решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти и должностных лиц.

Изучение разработанных в регионах России в ходе реализации пилотных проектов административных регламентов показывает: разработка и внедрение административных регламентов и стандартов государственных услуг в субъектах РФ требуют активизации; отсутствуют достоверные данные о количестве потенциальных потребителей государственных услуг, уровне их удовлетворенности и требованиях к качеству и доступности услуг, предоставляемых органами государственного управления; не институализирован в достаточной степени механизм общественного обсуждения, оценки и экспертизы проектов регламентов, а также реальной оценки доступности и качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг; не сформирована практика постоянно действующего мониторинга общественного мнения о результатах деятельности органов власти, качестве и доступности государственных услуг. Проводимые социологические опросы носят разовый, несистемный характер, обычно направлены на изучение узкой общественной сферы, проводятся с использованием различных подходов и методик, что не позволяет отслеживать динамику изменений.

В концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы установлено, что в части разработки и принятия административных регламентов планируется осуществление следующих мероприятий:

утверждение Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления необходимых нормативных правовых актов, определяющих порядок разработки административных регламентов предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций) и порядок их утверждения, а также порядок проведения экспертизы административных регламентов в соответствии с требованиями Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и методическими рекомендациями, одобренными Правительственной комиссией по проведению административной реформы;

разработка и принятие административных регламентов предоставления (исполнения) федеральных, региональных и муниципальных услуг (функций), которые включены в соответствующие перечни;

разработка проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих закрепление единообразного подхода к порядку утверждения административных регламентов по осуществлению государственного контроля (надзора), включающих в том числе описание административных процедур, связанных с проведением проверок при осуществлении государственного контроля (надзора);

административные регламенты, утвержденные до принятия Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", должны быть приведены в соответствие с нормами указанного Федерального закона.

Работу по регламентации государственных и муниципальных услуг (функций) предполагается завершить в 2012 году.

Реализация принятых решений и качество исполнения административных регламентов должны контролироваться в ходе регулярного мониторинга качества предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций), с использованием в том числе механизмов досудебного обжалования.

Выполнение стандартов качества предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций) должно быть обеспечено в каждом субъекте Российской Федерации и муниципальном образовании на всей территории Российской Федерации.

Следует обеспечить переход от оптимизации и регламентации отдельных государственных и муниципальных услуг к оптимизации и регламентации комплексных сервисов "по жизненным ситуациям" (рождение ребенка, приобретение недвижимости, открытие бизнеса и др.). Для этого необходимо подготовить соответствующие предложения по внесению изменений в законодательство Российской Федерации.

Необходимо обеспечить обучение государственных служащих работе по оптимизации государственных и муниципальных функций, административно-управленческих процедур, а также по разработке административных регламентов на региональном и местном уровнях.

Таким образом, унификация деятельности по подготовке административных регламентов и упорядочения процесса оказания публичных услуг является важным способом обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы. Вместе с тем представляется очевидным, что на данном этапе эффективность процесса внедрения регламентов не может обеспечиваться посредством преобразований сугубо организационного и информационного факторов (упорядочивание по времени и месту потока клиентов, обеспечение условий их индивидуальной информированности). Поэтому необходимы правовые решения прежде всего по концептуальным вопросам, таким, как более четкое отграничение функции по оказанию услуг от иных государственных функций и определение субъектов, принимающих регламент, объектов регламентирования, и др., как на федеральном, так и региональном уровнях.

Заключение

Написав данную работу, можно сделать следующие выводы.

1. Административный регламент - официальный документ, регламентирующий предоставление государственными органами услуг гражданам и организациям . В настоящее время административные регламенты регламентируются Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". В Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утвержден постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30) говорится об административном регламенте федерального органа исполнительной власти, который включает: регламент федерального органа исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций; административные регламенты предоставления государственных услуг; должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти. Опыт разработки и применения административных регламентов показал, что критерии отнесения деятельности (полномочий) к услуге или функции не работают в тех условиях, когда реализуемое органом власти полномочие включает в себя в виде административных процедур как услуги, так и функции. Выходом из такой ситуации является разработка «смешанных» регламентов. В этой связи необходимо сказать об изменениях, намечаемых в области разработки административных регламентов.

2. Требования к административным регламентам содержатся в Федеральном законе от 11 июля 2011 г. N 200-ФЗ и Постановлении от 16 Мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (вместе с "Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций", "Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг", "Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг"). Статья 12 Федерального закона содержит требования к структуре административных регламентов. Статья 13 Федерального закона содержит общие требования к разработке проектов административных регламентов.

Подобные документы

Суть, значение, юридическая природа административных регламентов. Виды административных регламентов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии. Административные регламенты предоставления и исполнения государственных функций.

дипломная работа , добавлен 28.05.2016


Общая характеристика и основные виды административных наказаний. Нормативно-правовое регулирование исполнения отдельных видов административных наказаний. Актуальные вопросы и основные особенности исполнения отдельных видов административных наказаний.

реферат , добавлен 15.01.2017


Процесс выявления, возбуждения и расследования таможенными органами дел об административных правонарушениях. Изучение и грамотное применение действующих нормативных правовых актов. Компетенция административно-юрисдикционных органов в Российской Федерации.

реферат , добавлен 12.12.2013


Процессуальные формы возбуждения дел об административных правонарушениях. Возбуждение дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции таможенных органов. Методика расследования административных правонарушений в области таможенного дела.

курсовая работа , добавлен 06.09.2015


Оценка результатов проводимой в России административной реформы. Порядок разработки административных регламентов предоставления муниципальных услуг. Анализ практики их применения, эффективности механизма организации в центре социальных выплат г. Магадана.

дипломная работа , добавлен 29.06.2010


Общая правовая характеристика законодательства Московской области об административных правонарушениях. Направления оптимизации материально-правовых и административно-процессуальных аспектов Кодекса Московской области об административных правонарушениях.

дипломная работа , добавлен 16.05.2017


Система административных взысканий, виды административных взысканий, общие принципы наложения административных взысканий. Законность и целесообразность применения административных взысканий.

курсовая работа , добавлен 21.09.2003


Административно-правовые системы стран Европы. Правовая характеристика административных процедур. Современное состояние административных процедур в Республике Казахстан. Соотношение и взаимосвязь административных решений и административных процедур.

диссертация , добавлен 24.04.2015


Административные реформы Великобритании, Франции, Германии и США. Общие черты административных реформ западных стран. Подготовка административной реформы в современной России. Перспективы современных административных реформ в ведущих странах мира.

курсовая работа , добавлен 31.05.2010


Решение проблем правового регулирования административных процедур. Задачи законодательства об административных процедурах. Элементы и принципы административных процедур. Процессуальное положение лиц. Принцип самостоятельности и непосредственности.

§ Важной вехой реформы стоит признать разработку и принятие административных регламентов. Административные регламенты - относительно новое в российской действительности явление. В них описаны процедуры, которые чиновник может и должен совершать в процессе своей работы; четко указано, сколько времени ему отпускается на выполнение процедуры; определены сроки рассмотрения документов. То есть административные регламенты являются детальным описанием схемы функционирования органа власти, определяющим «технологию» его деятельности, что сводит к минимуму необходимость личного общения госслужащего с обратившимся к нему за помощью лицом.

§ До начала второго этапа административной реформы государственному управлению были присущи следующие недостатки: отсутствие должностных инструкций у большинства сотрудников ведомств, принимающих участие в процессах оказания государственных услуг, нехватка схем взаимодействий между различными административными уровнями одного и того же органа власти, нечеткость межведомственных взаимодействий. Подобная совокупность приводила к возникновению организационной неразберихи, невозможности контроля процессов принятия решений, полной бесконтрольности ценообразования государственных услуг, а также создавало основу для взяточничества и коррупции.

§ Задачу контроля эффективности функционирования государственных инстанций на каждом из административных уровней предполагается решить посредством внедрения административных регламентов. Особенность административных регламентов состоит в обособлении и детализации административно-управленческих процессов, которые базируются на подробных описаниях форматов процессов, связывают воедино цели и задачи с ресурсами (кадровыми, финансовыми, информационными), определяют порядок исполнения полномочий и предоставления государственных услуг, а также порядок целеполагания, контроля исполнения, устанавливают режим открытости информации. Значимость административных регламентов обусловлена и возможностью измерения эффективности функционирования органов власти, что особенно важно при отсутствии рыночных механизмов определения эффективности. Планируется создать около 500 регламентов. На конец 2007 г. на уровне правительственной комиссии по административной реформе одобрено около половины из этого числа, а примерно 90 регламентов официально зарегистрированы в Минюсте и вступили в силу.

§ Фиксация требований к административным процессам является кропотливой задачей. Часто на предварительных слушаниях проектов регламентов в рабочей группе идут острые споры: ведомства отстаивают свои интересы, а эксперты, в меру своего понимания, - интересы граждан и бизнеса. Правительственная комиссия по проведению административной реформы заседает в ежемесячном режиме и рассматривает наиболее общественно значимые регламенты вместе с замечаниями, поступившими от рабочей группы, из министерств и от членов комиссии. Работа не заканчивается одобрением того или иного регламента. Его необходимо внедрить в бюрократический обиход не только как нормативный акт, но и как реально работающую процедуру. Это требует изменения сложившейся практики, роли тех или иных государственных служащих, дополнительных средств и времени, например, на модернизацию информационного портала, документооборота, повышение комфортности мест приема посетителей и др. Поэтому реальное полномасштабное внедрение оптимизированного процесса может растягиваться во времени. Тем не менее, обсуждение и утверждение административного регламента, исчерпывающе описывающего улучшенный административный процесс, уже является определенным результатом с точки зрения требований прозрачности исполнительной власти со стороны гражданского общества.

§ За 2006-2007 годы было разработано более 400 административных регламентов, согласовано с Минэкономразвития России более 300 административных регламентов, утверждено более 190 административных регламентов.

55 реформирование и развитие системы государственной службы

Федеративный договор 1992 г., Конституция РФ 1993г. предусматривали принятие на федеральном уровне основ законодательства о государственной службе, закона о федеральной государственной службе.

31 июля 1995 г. был принят Федеральный закон N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", который впервые на законодательном уровне дал определение понятия государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а также установивший категории государственных должностей, принципы государственной службы, перечень квалификационных требований к государственным служащим, основы их правового положения, основные обязанности государственных служащих и ограничения, связанные с государственной службой. При его создании был использован опыт, накопленный в дореволюционной России, опыт советского периода и зарубежный опыт государственного управления.

Сформировались уровни государственной службы - федеральная государственная служба и государственная гражданская служба субъектов Федерации, а также фактически сложилось разделение федеральной государственной службы по видам - гражданская служба, военная служба, служба в правоохранительных органах. Отдельные виды федеральной государственной службы устанавливаются федеральными законами, исходя из функциональных признаков и особенностей ее прохождения.

Таким образом, различные виды и уровни государственной службы образуют единую систему государственной службы.

Важным этапом реформирования государственной службы стало принятие в 2003 году Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", в 2004 году Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Данными Федеральными законами определены новые подходы к формированию кадрового состава государственной гражданской службы, введен конкурсный отбор на вакантные должности государственной гражданской службы и конкретизированы квалификационные требования к государственным гражданским служащим, обеспечивается участие независимых экспертов в аттестационных, конкурсных комиссиях и в комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе.

Опыт осуществления мероприятий федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", продленной на период 2006 - 2007 годов Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005г. N 1437 "О продлении срока реализации федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" на 2006 - 2007 годы", выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы.

В связи с тем, что ряд направлений реформирования государственной службы оставался нереализованным, в том числе положения о формировании системы управления государственной службой, Указом Президента РФ была утверждена программа "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)". Цель Программы - создание целостной системы государственной службы посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

56 Основные положения Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009-2013)»

1. Успешность реформирования и развития системы государственной службы зависит от разработки и реализации мероприятий, направленных на модернизацию государственной службы как единой системы, а также на практическое применение новых технологий государственного управления. Современная государственная служба должна быть открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, должна активно взаимодействовать с институтами гражданского общества.

2. Цель Программы - создание целостной системы государственной службы посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

3. Для достижения поставленной цели предполагается решение следующих основных задач:

а) обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы;

б) совершенствование правовой основы государственной гражданской службы, формирование современной правовой основы военной и правоохранительной службы;

в) создание системы управления государственной службой;

г) совершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в целях повышения качества государственных услуг, оказываемых государственными органами гражданам и организациям;

д) разработка антикоррупционных механизмов;

е) формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;

ж) внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности государственных служащих, обеспечение условий для их результативной профессиональной служебной деятельности;

з) развитие системы подготовки кадров для государственной службы и дополнительного профессионального образования государственных служащих;

и) совершенствование системы государственных гарантий на государственной службе;

к) внедрение современных механизмов стимулирования государственных служащих.

4. Практика реализации Концепции и федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", опыт совершенствования государственного управления в зарубежных странах показывают, что внедрение современных принципов и технологий на государственной службе является длительным и сложным процессом. Предлагаемые мероприятия по реформированию и развитию системы государственной службы предполагают их осуществление в два цикла бюджетного планирования. Таким образом, Программа носит среднесрочный характер и реализуется в 2009 - 2013 годах в два этапа.

5. На первом этапе (2009 - 2010 годы) предстоит с учетом правоприменительной практики усовершенствовать федеральное законодательство в сфере государственной службы; организовать методическую помощь субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в развитии государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы; создать правовые и организационные основы единой системы управления государственной службой; разработать и внедрить механизмы противодействия коррупции; завершить разработку современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий и механизмов, обеспечивающих результативность профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

6. На втором этапе (2011 - 2013 годы) предстоит осуществлять мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих; провести комплекс мероприятий, направленных на повышение престижа государственной службы; сформировать механизмы обеспечения государственных гарантий для государственных служащих; обеспечить внедрение современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий на государственной службе; завершить формирование единой системы управления государственной службой.

7. Оценка степени достижения поставленных целей и задач производится на основе целевых индикаторов и показателей Программы согласно приложению. Целевые индикаторы и показатели рассчитываются по методикам, разрабатываемым в рамках реализации Программы. Мониторинг целевых показателей и индикаторов осуществляется начиная с года, следующего за утверждением методики расчета соответствующего показателя. Базовые значения показателей определяются в начале расчетного периода.

57 Совершенствование государственного управления и организации государственной службы в современной России

1. Разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу (далее в настоящей статье - орган, являющийся разработчиком административного регламента).

2. Федеральные органы исполнительной власти, органы государственных внебюджетных фондов, государственные корпорации, являющиеся разработчиками административных регламентов, размещают проекты административных регламентов на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", созданном для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, в порядке , установленном Правительством Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, территориальные государственные внебюджетные фонды, органы местного самоуправления, являющиеся разработчиками административных регламентов, размещают проекты административных регламентов на официальном сайте органа, являющегося разработчиком административного регламента, в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

3. В случае отсутствия официального сайта органа государственной власти субъекта Российской Федерации, являющегося разработчиком административного регламента, проект административного регламента подлежит размещению в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте субъекта Российской Федерации.

(см. текст в предыдущей редакции)

4. В случае отсутствия официального сайта органа местного самоуправления, являющегося разработчиком административного регламента, проект административного регламента подлежит размещению в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте муниципального образования, а в случае отсутствия официального сайта муниципального образования - на официальном сайте субъекта Российской Федерации.

(см. текст в предыдущей редакции)

5. С даты размещения в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на соответствующем официальном сайте проект административного регламента должен быть доступен заинтересованным лицам для ознакомления.

(см. текст в предыдущей редакции)

6. Проекты административных регламентов подлежат независимой экспертизе и экспертизе, проводимой уполномоченным органом государственной власти или уполномоченным органом местного самоуправления.

7. Предметом независимой экспертизы проекта административного регламента (далее - независимая экспертиза) является оценка возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации положений проекта административного регламента для граждан и организаций.

8. Независимая экспертиза может проводиться физическими и юридическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств. Независимая экспертиза не может проводиться физическими и юридическими лицами, принимавшими участие в разработке проекта административного регламента, а также организациями, находящимися в ведении органа, являющегося разработчиком административного регламента.

9. Срок, отведенный для проведения независимой экспертизы, указывается при размещении проекта административного регламента на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", созданном для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, и не может быть менее пятнадцати дней со дня его размещения.

(см. текст в предыдущей редакции)

10. По результатам независимой экспертизы составляется заключение, которое направляется в орган, являющийся разработчиком административного регламента. Орган, являющийся разработчиком административного регламента, обязан рассмотреть все поступившие заключения независимой экспертизы и принять решение по результатам каждой такой экспертизы.

11. Непоступление заключения независимой экспертизы в орган, являющийся разработчиком административного регламента, в срок, отведенный для проведения независимой экспертизы, не является препятствием для проведения экспертизы, указанной в части 12 настоящей статьи, и последующего утверждения административного регламента.

12. Предметом экспертизы проектов административных регламентов, проводимой уполномоченными органами государственной власти или уполномоченными органами местного самоуправления, является оценка соответствия проектов административных регламентов требованиям, предъявляемым к ним настоящим Федеральным законом и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами, а также оценка учета результатов независимой экспертизы в проектах административных регламентов.

13. Экспертиза проектов административных регламентов, разработанных федеральными органами исполнительной власти, а также органами государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, проводится уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке , установленном Правительством Российской Федерации. Экспертиза проектов административных регламентов, разработанных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и проектов административных регламентов, разработанных органами местного самоуправления, проводится в случаях и порядке, установленных соответственно нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ

• ….Мы имеем сегодня уникальную ситуацию полного совпадения интересов широкого политического руководства страны, регионов, бизнеса и населения по отношению к прозрачности и подконтрольности работников органов исполнительной власти.

• ….Можно выделить три ключевых условия успешной реформы исполнительной власти:

• a. Формирование кадрового ядра эффективных, компетентных чиновников и обеспечение их лояльности государству – нанимателю.

• b. Адекватное обеспечение исполнения государственных функций ресурсами: кадровыми, финансовыми, материально-техническими, информационными.

• c. Модернизация всего спектра управленческих и административных процессов.

…. Проводимая ныне работа по сокращению функций федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) имеет ограниченные последствия, поскольку проводится на основе анализа бумажных функций («титулов функций»), а не реальных деловых процессов . Она может привести к устранению излишних согласований и так называемых «пустых функции», не подкрепленных фактическими административными процессами вообще.

…. Введение регламентов обеспечивает восстановление персональной ответственности лиц, принимающих решения (устранение анонимности административных процессов и решений). Регламенты призваны ограничить поле административного усмотрения ЛПР и исполнителей путем «прописывания» разрешенных вариантов решения типовых вопросов, а также процедур согласования и апелляции.

• …. Административные регламенты должны задавать «шкалу» качества исполнения функций. Это крайне важно для государственных органов, у которых нет объективных рыночных измерителей результативности.

• …. Административные регламенты могут быть эффективно реализованы лишь в электронной форме . Создание электронных административных регламентов – это способ реализации единой программы оптимизации деловых процессов и повышения эффективности государственного управления, выхода на реально работающее «электронное правительство».

История вопроса

История вопроса

Задачи регламентации

• Обеспечение управляемости. Повышение радиуса эффективного управленческого воздействия.

• Прозрачность и подконтрольность. Снижение административного усмотрения и поля неопределенности при взаимодействии общества с государством. Персонификация ответственности.

• Модернизация административных процессов. Сокращение административных издержек. Обоснование ресурсов, необходимых для исполнения функций.

Формальное определение

КОНЦЕПЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 2006-2008 ГОДАХ И ПЛАН МЕРОПРИЯТИЙ ПО ПРОВЕДЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ (ОДОБРЕНА РАСПОРЯЖЕНИЕМ ПРАВИТЕЛЬСТВА 25 ОКТЯБРЯ 2005 ГОДА)

Порядок разработки административных регламентов

ПОРЯДОК РАЗРАБОТКИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ И ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ

• Раздел "Общие положения":

• наименование государственной функции или государственной услуги;
• ссылки на нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие исполнение государственной функции или предоставление государственной услуги (с указанием реквизитов нормативного правового акта и источников официального опубликования);
• наименование федерального органа исполнительной власти, исполняющего государственную функцию или предоставляющего государственную услугу, а также наименование органов или организаций, участвующих в предоставлении услуги

• Раздел "Требования к порядку предоставления государственной услуги:

• порядок информирования о государственной услуге;
• сроки предоставления услуги;
• перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги;

• Раздел "Административные процедуры":

• а) описание последовательности действий при осуществлении государственной функции или предоставлении государственной услуги.
• Описание каждого действия

Раздел "Требования к порядку предоставления государственной услуги”:

• Документы, необходимые для предоставления государственной услуги

• Порядок обращения в орган исполнительной власти для подачи пакета документов и получения результата государственной услуги»

• Требования к помещениям в которых предоставляется государственная услуга

• Порядок информирования о государственной услуге

• Порядок консультирования о государственной услуге

• Сроки предоставления услуги

• Стоимость (если установлен в налоговом кодексе РФ, иных законах)

• Перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги

• Другие положения, характеризующие требования к предоставлению государственной услуги, установленные законодательством.

СТРУКТУРА ОПИСАНИЯ (АДМИНИСТРАТИВНОГО) ДЕЙСТВИЯ

• 16. В раздел "Административные процедуры" включаются: а) описание последовательности действий при осуществлении государственной функции или предоставлении государственной услуги. Указанное описание может быть представлено в электронной форме. При этом описание каждого действия должно содержать следующие обязательные элементы:

• юридические факты, являющиеся основанием для начала действия;

• должностное лицо, ответственное за выполнение действия;

• максимальный срок выполнения действия;

• права и обязанности должностного лица, в том числе решения, которые могут или должны быть приняты должностным лицом, а при возможности различных вариантов решения - критерии или процедуры выбора вариантов решения;

• формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений;

• способ фиксации результата выполнения действия, в том числе в электронной форме (если способ фиксации результата выполнения действия не указан, то действие считается исполненным в соответствии с правилами делопроизводства федерального органа исполнительной власти);

• результат действия и порядок передачи результата;

• б) порядок обжалования действия (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения регламента.

Было:

…стало:

• Основанием для начала исполнения государственной функции является личное обращение заявителя (правообладателя, стороны сделки, их представителей) в Росрегистрацию (ее территориальный орган) с комплектом документов, необходимых для государственной регистрации прав.

• Специалист, ответственный за прием документов, устанавливает предмет обращения (например, какой вид права или сделки желает зарегистрировать заявитель), устанавливает личность заявителя, в том числе проверяет документ, удостоверяющий личность.

• Максимальный срок выполнения действия составляет не более 3 минут на каждого заявителя.

ПРИМЕРЫ ФОРМУЛИРОВОК ПРИ ОПИСАНИИ ДЕЙСТВИЯ

Требования к административному регламенту

• При разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг федеральный орган исполнительной власти обеспечивает:

• устранение избыточных административных процедур, если это не противоречит федеральным законам, актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

• упрощение действий и административных процедур, включая уменьшение сроков исполнения действий и административных процедур;

• предоставление информации о действиях и об административных процедурах гражданам и организациям;

• установление персональной ответственности должностных лиц за соблюдение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре при исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги.

Порядок разработки административных регламентов

ЭТАПЫ ПРОХОЖДЕНИЯ ПРОЕКТА АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГЛАМЕНТА на федеральном уровне

• Подготовка проекта регламента в ответственном ФОИВ (Служба, Агентство);

• Размещение проекта регламента в сети Интернет для общественного обсуждения;

• Согласование проекта с Министерством (в ведении которого находится ответственное Агентство или Служба);

• Внесение проекта регламента в МЭРТ для согласования;

• Представление проекта регламента на Рабочую группу по разработке административных регламентов при Правительственной комиссии по проведению административной реформы;

• Представление проекта регламента на заседание Правительственной комиссии по проведению административной реформы;

• Утверждение проекта регламента Правительственной комиссией;

• Подписание приказа Министерством об утверждении регламента.

ПОРЯДОК ПУБЛИКАЦИИ И ЭКСПЕРТИЗЫ РЕГЛАМЕНТА (ПП №679)

Независимая экспертиза

Согласование с Минэкономразвития России

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРАВИТЕЛЬСТВЕННОЙ КОМИССИИ ПО ПРОВЕДЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ (1)

• План-график первоочередной разработки

федеральными органами исполнительной власти и рассмотрения Правительственной комиссией по проведению административной реформы в 2006 году стандартов государственных услуг, административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления услуг, непосредственно затрагивающих конституционные права и свободы граждан, а также оказывающих существенное влияние на деятельность юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица" (утвержден протоколом заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 23 декабря 2005 г. № 47)

ОТБОР ПРИОРИТЕТНЫХ УСЛУГ (1)

• КАК ФОРМИРОВАЛСЯ ПЕРЕЧЕНЬ ИЗ 39 УСЛУГ, ВКЛЮЧЕННЫХ В ПЛАН ПРИОРИТЕТОВ ПРАВИТЕЛЬСТВЕННОЙ КОМИССИИ ПО ПРОВЕДЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ?

1) Массовость – исполнение государственной функции или предоставление государственной услуги затрагивает интересы значительной части граждан Российской Федерации или интересы больших социальных групп (таких как пенсионеры, работники социальной сферы, инвалиды, безработные, предприниматели, государственные и муниципальные служащие и др.) или групп хозяйствующих субъектов.

• 2) Влияние на деятельность субъектов предпринимательства – введение непосредственных ограничений их деятельности.

• 3) Социальная значимость – неисполнение или ненадлежащие исполнение данной государственной функции или предоставление государственной услуги может привести к существенным негативным последствиям (угроза жизни и здоровью граждан, их имуществу, нарушение других конституционных прав и свобод человека и гражданина).

• 4) Типовой характер (функции или услуги, типичные для большинства органов исполнительной власти).

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРАВИТЕЛЬСТВЕННОЙ КОМИССИИ ПО ПРОВЕДЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ (2)

ПРИМЕРЫ (ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ)

• Проект административного регламента исполнения ФМС России государственной функции по организации и осуществлению в соответствии с законодательством Российской Федерации выдачи и замены гражданам Российской Федерации документов, удостоверяющих их личность в Российской Федерации

ТИПОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ (ПРОТИВОРЕЧИЯ), ВОЗНИКАЮЩИЕ ПРИ РАЗРАБОТКЕ РЕГЛАМЕНТОВ

• Попытка зафиксировать текущее состояние, что противоречит задачам административной реформы

• Отсутствие в ОИВ «видения» всего процесса предоставления услуги (иные органы и организации, в которых заявитель получает необходимые документы, издержки прохождения предварительного процесса и т.д.)

• Завышенные требования ОИВ к дополнительному финансированию, необходимому для внедрения регламента;

• Согласования при межведомственном характере административных процессов;

• Недостаточное использование и учет результатов опросов заявителей.

• Проблема «Функция или услуга»

ТИПОВЫЕ ОШИБКИ И НЕРЕШЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ

• Формальное несоответствие установленным требованиям

• Отсутствие норм, регулирующих вопросы обжалования действий и решений

• Нечеткость описания взаимодействий с гражданами и организациями

• Нечеткость описания «ролей» в регламенте

• Ориентация на описание документооборота, а не процедур

• Отсутствие предложений по развитию правовой базы

ПРОЕКТЫ НОВЫХ ФЗ: ПОТЕНЦИАЛЬНЫЕ РЕШЕНИЯ

• Проблема регламентации административных процессов оказания услуг, затрагивающих федеральный, региональный и муниципальный уровни

• Проблема регламентации деятельности организаций и лиц, не являющихся государственными служащими

• Проблема перехода к электронным административным регламентам.

Оговорки в проектах административных регламентов

• “При высокой нагрузке и превышении установленных административным регламентом сроков ожидания в очереди по решению руководителей территориальных органов Росрегистрации продолжительность времени и количество дней приема могут быть увеличены”.

Порядок разработки, принятия и утверждения регламентов в Смоленской области

Государственные функции, подлежащие регламентации до конца 2006 года

Система нормативного правового регулирования административных регламентов в Смоленской области

ЭТАПЫ ПРОХОЖДЕНИЯ ПРОЕКТА АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГЛАМЕНТА на уровне Смоленской области

• Подготовка проекта регламента в ответственном ОИВ;

• Размещение проекта регламента в сети Интернет для общественного обсуждения (п. 16 Постановления Губернатора №343);

• Общественное обсуждение проекта регламента, получение заключения независимой экспертизы;

• Внесение проекта регламента в Департамент экономического развития и торговли Смоленской области для согласования;

• Представление проекта регламента на Комиссию по проведению административной реформы;

• Утверждение проекта регламента с учетом протокольного решения Комиссии по проведению административной реформы

• Подписание Губернатором области Постановления Администрации об утверждении административного регламента.

• Отмена прежних нормативных правовых актов, регламентирующих процедуру исполнения государственной функции

Структура пояснительной записки к проекту административного регламента

• Сведения о конкретных избыточных административных процедурах, административных действиях, которые были устранены при подготовке проекта административного регламента по сравнению с ранее существующим порядком исполнения государственной функции, предоставления государственной услуги;

• Сведения об уменьшении сроков исполнения административных действий и административных процедур по сравнению с ранее существующим порядком исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги;

• Сведения об улучшении процедуры предоставления информации о порядке исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги по сравнению с ранее существующим порядком предоставления государственной услуги;

• Сведения о сокращении перечня документов, необходимых для получения государственной услуги;

• Сведения об улучшении порядка обращения в орган исполнительной власти для получения государственной услуги.

ТИПОВЫЕ ЭТАПЫ ПРОЕКТА ПО РЕГЛАМЕНТАМ

• Анализ текущей ситуации, описание административных процессов

• Проведение опросов потребителей государственных услуг

• Выбор направлений оптимизации, уточнение показателей для измерения качества оказания услуги

• Разработка изменений в нормативные правовые акты

• Проведение оптимизации в пилотных органах

• Проведение замера по итогам внедрения

• Формирование проектов регламентов

• Проведение независимой экспертизы регламентов (стандартов)

Возможные направления оптимизации

ПРИНЦИПЫ ОПТИМИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕССОВ

ПРИНЦИПЫ ОПТИМИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕССОВ

ПОДЕРЖКА РЕГЛАМЕНТОВ В АКТУАЛЬНОМ СОСТОЯНИИ

• Достаточно распространенная практика частного сектора: разработанные регламенты перестают поддерживаться в актуальном состоянии

• Создание отдельного центра ответственности за актуализацию

• Проблемный период между описанием процессов и внедрением информационных систем

• Сложность внесения изменений в административный регламент (НПА). Обеспечение гибкости через должностные регламенты и положения о структурных подразделениях.

• Мониторинг исполнения регламентов (4 млн. в 2007 году на мониторинг федеральных регламентов в пилотных точках).

ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЕ ВЫВОДЫ

• Цель проекта – максимальное улучшение качества предоставления государственной услуги, снижение издержек взаимодействия с органами власти

• Выбор направлений оптимизации производится на основе анализа текущей ситуации, опроса заявителей (для выявления проблем)

• Апробация выбранных методов улучшения производится в пилотных органах (подразделениях, точках оказания услуг и т.д.)

• После апробации и внесения необходимых изменений в НПА производится закрепление нового порядка в регламенте (стандарте) – 2007 год - и проводится массовое внедрение по всей целевой группе (2008-2010 гг.)