Понятие правовой основы местного самоуправления, основные этапы ее развития. Понятие и развитие правовой основы местного самоуправления Понятие местного самоуправления законодательная основа местного самоуправления

Правовую основу местного самоуправления составляют: Конституция РФ, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, другие федеральные законы; конституции, уставы и законы субъектов Федерации, а также уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Кроме того, составной частью правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации является ратифицированная в 1998 г. нашей страной Европейская Хартия местного самоуправления: ее основные принципы и положения нашли отражение в российском законодательстве о местном самоуправлении.

В развитии правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить три периода: 1) с 1990- 1991 г. по октябрь-декабрь 1993 г.; 2) с октября-декабря 1993 г. по сентябрь 1995 г.; 3) с 1 сентября 1995 г. (в этот день вступил в силу Закон об общих принципах организации местного самоуправления, развивающий конституционные положения о местном самоуправлении) по настоящее время.

Первый период связан с началом формирования правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации. Именно в 1990-1991 гг. происходит переход к новым принципам организации местной власти, принимаются первые законы о местном самоуправлении (Закон СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР” и Закон РСФСР “О местном самоуправлении”). Соответствующие изменения вносятся в союзную Конституцию и Конституцию РСФСР.

Закон СССР об общих началах местного самоуправления определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, которое призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды. Он устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного звена данной системы, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.

В соответствии с Законом местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных единиц.

В качестве основы местного хозяйства Закон закрепил коммунальную собственность. Предусматривалась судебная защита прав и законных интересов местного самоуправления. В соответствии с ним союзные и автономные республики должны были разработать и принять собственные законодательные акты, регулирующие местное самоуправление.

Закон РСФСР о местном самоуправлении определял местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов Российской Федерации, конституций и законов республик в составе Российской Федерации.

Российский закон в отличие от союзного ввел в понятие местного самоуправления такой важный его признак, как собственная ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения.

Закон использовал также понятие “муниципальная собственность”, в то время как союзный - понятие “коммунальная собственность” . Местное самоуправление в соответствии с ним осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктах, т.е. в границах административно-территориальных единиц.

Закон предусматривал принятие республиками в составе Российской Федерации законов о местном самоуправлении данных республик, а также принятие районными, городскими Советами положений (уставов) о местном самоуправлении. Поселковые и сельские Советы могли принимать положение (устав) о местном самоуправлении на подведомственной территории.

Советы и соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией, которая не могла быть изменена иначе как законом. Органом управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете являлась местная администрация, которая заменила ранее действовавшие исполнительные комитеты местных Советов. Глава местной администрации осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия. Закон закрепил подотчетность местной администрации соответствующему местному Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции. Акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции, могли быть отменены соответствующим Советом, вышестоящим исполнительно-распорядительным органом или признаны недействительными судом. Решения Совета, не соответствующие законодательству, могли быть отменены вышестоящим Советом народных депутатов.

Таким образом, можно заключить, что российский закон предполагал формирование местного самоуправления на основе сложившейся структуры местной советской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправления, двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять противоречащие законодательству решения местных Советов.

В рассматриваемый период на федеральном уровне были приняты законы: от 24 октября 1991 г. “О выборах главы администрации” и от 15 апреля 1993 г. “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”. Однако они не оказали какого-либо серьезного влияния на становление местного самоуправления.

Выборы глав местной администрации должны были состояться в ноябре 1991 г. В соответствии с постановлением V (внеочередного) Съезда народных депутатов РФ от 1 ноября 1991 г. “Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы” и принятым на его основе Указом Президента РФ от 25 ноября 1991 г. “О порядке назначения глав администрации” главы местной администрации назначались соответствующим главой вышестоящей администрации. 1 апреля 1993 г. был принят Закон РФ “О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой и сельской администрации”. Он, однако, не исключал возможность проведения в определенных случаях выборов главы администрации в соответствии с Законом РСФСР от 24 октября 1991 г. “О выборах главы администрации”.

Не выполненными оказались и многие важные законодательные положения, касающиеся бюджетных прав местного самоуправления, например, ст. 9 Закона РФ от 15 апреля 1993 г. “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”, предусматривающая, что уровень закрепленных доходов должен составлять не менее 70% доходной части минимального бюджета.

Порядок проведения выборов в местные Советы регулировался Законом РСФСР “О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР”, принятым 27 октября 1989 г., т.е. еще до перехода местных органов власти на принципы самоуправления. На его основе в 1990 г. на пятилетний срок были избраны местные Советы, которые в соответствии с Законом о местном самоуправлении в РСФСР получили статус представительных органов местного самоуправления. Правовое положение депутатов этих органов регулировалось Законом РСФСР от 30 октября 1990 г. “О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов”.

Закон о местном самоуправлении в РСФСР подробно регламентировал формы организации и деятельности органов местного самоуправления, а также компетенцию местных Советов и местной администрации. Из нынешних субъектов Федерации лишь республики в составе Российской Федерации имели право принимать законодательные акты по вопросам местного самоуправления (законы о местном самоуправлении, о местном референдуме, о выборах местных Советов). Органы государственной власти и управления края, области, автономной области, автономного округа согласно ст. 9 Закона о местном самоуправлении обязаны были содействовать развитию системы местного самоуправления на своей территории, принимая меры по сбалансированию местных бюджетов, решая предусмотренные законом вопросы административно-территориального деяния, оказывая местным Советам организационную, методическую и иную помощь в работе и т.д. Однако они не могли принимать решения, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления.

31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор, который стал составной частью Конституции РФ. Договор относил установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Края, области, автономная область, автономные округа и города федерального значения получили право осуществлять собственное правовое регулирование вопросов местного самоуправления в пределах своей компетенции в соответствии с федеральным законодательством. За республиками в составе Российской Федерации признавалось право принимать по данным вопросам законы и иные правовые акты.

Второй период связан с начавшимся осенью 1993 г. процессом реформирования системы, местного самоуправления, сложившейся на основе, реализации Закона РСФСР о местном самоуправлении.

Правовой основой реформирования местного самоуправления послужили указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, изданные в рамках его полномочий, которые были определены Указом от 21 сентября 1993 г. “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации”. Указами Президента РФ от 9 октября 1993 г. “О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации” и от 26 октября 1993 г. “О реформе местного самоуправления в Российской Федерации” деятельность местных Советов была прекращена, их функции возлагались на местную администрацию. Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано осуществлять реформу местного самоуправления в соответствии с положениями Указа от 26 октября 1993 г.

Выборы в представительные органы местного самоуправления предлагалось провести в период с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. Дату проведения выборов должны были установить органы государственной власти субъектов Федерации.

Указом от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Были также утверждены Основные положения о выборах в органы местного самоуправления. Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано принять положения о выборах в органы местного самоуправления с учетом данных основных положений.

В целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления и обеспечения его государственной поддержки 9 октября 1993 г. Президентом РФ был издан Указ “О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления”, в котором содержалось поручение Правительству РФ разработать проект Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления.

22 декабря 1993 г. Президент РФ издал Указ “О гарантиях местного самоуправления”, который содержал ряд принципиальных положений, касающихся организации и деятельности местного самоуправления. В нем предусматривалось, в частности, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке, что глава местной администрации может быть членом соответствующего представительного органа местного самоуправления. Кроме того, признавались недействующими статьи главы второй Закона РСФСР о местном самоуправлении, регулирующие вопросы структуры и организационных основ деятельности местных Советов, ряд других статей, а также Закон РСФСР “О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов”.

Процесс реформирования местного самоуправления изменил основы организации местного самоуправления. Прежде всего надо отметить, что существенным образом изменился характер взаимодействия представительного органа местного самоуправления и главы администрации, который стал именоваться главой местного самоуправления. По существу, утвердился приоритет местной администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления.

Указы Президента РФ послужили правовой базой для принятия субъектами Федерации соответствующих правовых актов по местному самоуправлению.

Вместе с тем надо иметь в виду, что упомянутые указы по вопросам местного самоуправления были изданы до вступления в силу Конституции РФ (вступила в силу 25 декабря 1993 г. - со дня официального ее опубликования).

Государственная Дума Федерального Собрания РФ, в своем постановлении от 10 июня 1994 г. “Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Федерации” отметила, что данные указы сыграли известную роль в формировании правовой основы местного самоуправления. Вместе с тем в них содержатся положения, не соответствующие Конституции РФ, ограничивающие конституционные права населения на местное самоуправление.

Данными нормативными правовыми актами, указывалось в постановлении, не обеспечивались конституционные права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления и на их выборы, на участие населения в управлении муниципальной собственностью. Констатировалось также, что не выполнен Указ Президента РФ от 21 марта 1994 г. “О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления” в части приведения актов Президента и Правительства РФ в соответствие с федеральной Конституцией.

Складывалась, таким образом, ситуация, когда формируемая система местного самоуправления не в полной мере соответствовала конституционной модели местного самоуправления. Это положение усугублялось отсутствием федерального закона о местном самоуправлении.

Его разработка началась в 1994 г. Правительство во исполнение плана первоочередных мер по реализации первого Послания Президента РФ Федеральному Собранию подготовило проект федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления. В декабре 1994 г. он был внесен Президентом РФ в Государственную Думу.

Еще два варианта проекта были разработаны депутатами Государственной Думы. Они обсуждались на Всероссийском совещании по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах РФ. На нем, в частности, отмечалось, что недостатками вариантов проекта закона является то, что “некоторые положения чрезмерно детализированы, что, в общем-то, должно быть предметом законодательства самих субъектов Федерации. Не бесспорна предлагаемая разработчиками схема административно-территориального устройства субъектов Федерации, что, как известно, относится к их исключительной компетенции”.

В принятом Законе об общих принципах организации местного самоуправления нашли отражение, по существу, положения из всех трех вариантов проекта закона: он явился своеобразным компромиссом, хотя за основу Государственной Думой был принят один из депутатских проектов.

Третий период связан с принятием Закона об общих принципах организации местного самоуправления. 28 августа 1995 г. он был подписан Президентом РФ и 1 сентября 1995 г. - со дня своего официального опубликования - вступил в силу. Начался новый этап развития правовой основы местного самоуправления.

Статья 55 Закона установила, что нормативные правовые акты в Российской Федерации до приведения их в соответствие с данным Законом применяются в части, не противоречащей ему. Новый Закон также сохранил действие ст. 49-76 (закрепляющих полномочия местной администрации) и ст. 80-86 (регулирующих вопросы территориального общественного самоуправления) Закона РСФСР о местном самоуправлении, которые применяются в части, не противоречащей Конституции РФ и данному Закону. Указанные статьи действуют до принятия субъектами Федерации законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований, а также законов о регулировании осуществления местного самоуправления в формах, предусмотренных ст. 24 и 27 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. В этих статьях содержатся положения о собраниях (сходах) граждан, о территориальном общественном самоуправлении и других формах участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Закон предусмотрел возможность временного регулирования отдельных отношений. Так, согласно ст. 57 впредь до принятия субъектами Федерации соответствующих законов вопросы, подлежащие регулированию ими, могут регулироваться уставами муниципальных образований, принятыми в соответствии с Конституцией РФ и данным Законом, за исключением вопросов, указанных в п. 1, 2 ст. 56.

Закон установил трехмесячный срок для приведения правовых актов субъектов Федерации в соответствие с ним.

В свое время Государственная Дума, давая оценку нормативным правовым актам субъектов Федерации, принятым после октября 1993 г., в постановлении от 10 июня 1994 г. “Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Федерации” отмечала, что в ряде конституций республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления имеются несоответствия положениям Конституции РФ. С принятием нового закона эта проблема приобрела еще большую остроту.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит ст. 62, согласно которой Правительство РФ должно было разработать и представить на рассмотрение Государственной Думе:

Проекты федеральных законов, обеспечивающие приведение законодательства Российской Федерации, в том числе налогового и бюджетного в соответствии с данным Законом;

Проекты законодательных актов, обеспечивающих правовую защиту органов местного самоуправления;

Проекты законодательных актов, устанавливающие ответственность, в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление, включая ответственность за нарушение установленных сроков проведения выборов органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. В ст. 58 был установлен срок проведения этих выборов: не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу Закона (т.е. до 1 марта 1996 г.). Однако 17 сентября 1995 г. Президент РФ издал Указ “О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления”, в котором признал необходимым проведение выборов в органы местного самоуправления в декабре 1996 г. Основанием для переноса срока выборов послужили, по мнению Президента, “незавершенность процесса формирования в ряде субъектов Российской Федерации законодательной базы, необходимой для проведения выборов и функционирования органов местного самоуправления” и отсутствие федерального законодательства о формировании финансовой и материальной базы местного самоуправления. Данные положения Указа вступили в противоречие с Законом об общих принципах организации местного самоуправления. В соответствии с п. 2 ст. 59 Закона 1 марта 1996 г. истекали сроки полномочий глав местных администраций (глав местного самоуправления), назначенных на должность государственными должностными лицами, органами государственной власти, а также в ином порядке, чем это предусмотрено Законом. В разъяснении Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ от 25 марта 1995 г. “О некоторых вопросах, связанных с реализацией Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” подчеркивалось, что продление сроков полномочий названных выше лиц юридически возможно только после внесения соответствующих изменений в Федеральный закон. В этой связи применение Указа Президента РФ от 17 сентября 1995 г., устанавливающего сроки проведения муниципальных выборов, по мнению Комитета, недопустимо. Согласно ч. 1 ст. 90 Конституции РФ указы Президента РФ не должны противоречить федеральным законам. Определение же Указом Президента сроков выборов в органы местного самоуправления (в декабре 1996 г.) противоречило упомянутому Закону (п. 1 ст. 58). Соответствующие изменения, предусматривающие новые сроки проведения муниципальных выборов, были внесены Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. “О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

Вопрос о сроках проведения выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ в связи с запросами Президента РФ и главы Республики Коми о проверке конституционности указанных положений Федерального закона.

Стороны, направившие запросы в Конституционный Суд, полагали, что определение сроков выборов в органы местного самоуправления не относится к общим принципам организации местного самоуправления, установление которых находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и, следовательно, Данный вопрос не должен решаться в федеральном законе. По мнению главы Республики Коми, данный вопрос находится в компетенции субъектов Федерации, а по мнению Президента РФ - входит в сферу полномочий местного самоуправления.

Конституционный Суд РФ, рассмотрев запросы, пришел к выводу, что действия оспариваемых положений закона рассчитаны только на переходный период становления системы местного самоуправления. Они призваны упорядочить процесс ее формирования и не допустить затягивания создания выборных органов местного самоуправления. Поэтому определение в федеральном законе предельных сроков проведения выборов не нарушает права органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления назначить конкретную дату выборов, а лишь ставит реализацию этого права в определенные временные рамки. Однако после завершения формирования органов местного самоуправления путем проведения первых выборов федеральные органы уже не вправе своим решением устанавливать временные рамки проведения последующих выборов, поскольку это нарушило бы конституционное положение о самостоятельности местного самоуправления.

В 1996 г. был принят Федеральный закон “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”, который призван обеспечить проведение муниципальных выборов в случаях, если: а) законодательным (представительным) органом субъекта Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов; б) не принят устав муниципального образования; в) отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления, а также в других случаях, затрудняющих проведение муниципальных выборов. Законом установлено право суда назначать по заявлению прокурора, или жалобе граждан, или жалобам общественных объединений дату муниципальных выборов, если они не проводятся в срок, предусмотренный заключительными и переходными положениями Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

Законом об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации закреплено общее правило: в случаях, если уполномоченные на то органы, должностные лица, избирательные комиссии не назначают в установленный срок выборов, в том числе и муниципальных, выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений и блоков, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора назначаются судом общей юрисдикции.

После вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления был принят ряд федеральных законов, развивающих его положения: “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” (1997 г.); “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации” (1997 г.); “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации” (1998 г.) и др.

Следующий этап реформы местного самоуправления, как констатируется в Указе Президента РФ от 11 июня 1997 г. “Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации”, предусматривает завершение формирования правовой базы, обеспечивающей становление местного самоуправления, а также создание финансово-экономической основы местного самоуправления, осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления.

Значительная роль в развитии правовой основы местного самоуправления принадлежит субъектам Федерации, обладающим большими полномочиями в сфере правового регулирования местного самоуправления.

Основополагающие принципы местного самоуправления, закрепленные в Европейской Хартии местного самоуправления, Конституции РФ и Законе об общих принципах организации местного самоуправления, должны найти отражение не только в правовом механизме обеспечения местного самоуправления, но и в практической деятельности органов местного самоуправления.

Правовая основа местного самоуправления - совокупность правовых гарантий, механизмов и средств реализации гражданами права на местное самоуправление , установленных законодательными актами федеральных органов государственной власти , органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления . Правовую основу местного самоуправления составляют Конституция РФ , федеральные законы , конституции (уставы), законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований , нормативные акты органов местного самоуправления, регулирующие порядок организации и деятельности органов местного самоуправления на территории РФ. Правовая основа местного самоуправления имеет трехуровневый характер.

Правовые основы местного самоуправления призваны обеспечить самостоятельность деятельности населения по управлению местными делами, независимость и невмешательство со стороны государства , а также создавать условия для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне власти .

Основополагающие начала деятельности населения по осуществлению местного самоуправления закрепляются в Конституции РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В ст. 7 данного ФЗ раскрывается содержание понятия «законодательная основа местного самоуправления». Законодательное регулирование субъектами РФ вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Нормативно-правовые положения указанного ФЗ в равной мере распространяются на республики , края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. Федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права , не могут противоречить Конституции РФ и данному ФЗ, не должны ограничивать гарантированные этими нормативными актами права местного самоуправления. В случае же противоречия применяются конституционные нормы и нормы ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

В процессе законодательного регулирования вопросов местного самоуправления органам местного самоуправления необходимо исходить из следующих направлений правотворческой деятельности:

1. проводить обязательную юридическую экспертизу нормативного акта представительного органа государственной власти субъекта РФ либо органа местного самоуправления на предмет соответствия его норм высшим законодательным актам международного уровня, Конституции РФ и федеральным законам;
2. представительные органы государственной власти субъектов РФ либо органы местного самоуправления должны принимать нормативно-правовые акты только в тех случаях, когда нормы федерального (регионального) законодательства требуют детализации;
3. представительные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе принимать нормативно-правовые акты только по тем вопросам, которые отнесены к их ведению (совместному ведению РФ и субъектов РФ).

Понятие и состав правовой базы местного самоуправления

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития правовой базы.

Правовая база местного самоуправления - это система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых оно функционирует.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, а также правовая база Российской Федерации, включающая в себя Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты (рис. 1.3.1).

┌──────────────────────────────────┐

┌───────────┤ Конституция Российской Федерации │

│ └───────────────┬──────────────────┘

│ ┌───────────────┼────────────────┐

│ ┌─────────┴─────────────┐ │ ┌──────────────┴────────────┐

│ │ Федеральный закон │ │ │ Указы и распоряжения │

│ │ "Об общих принципах │ │ │ Президента РФ, │

│ │ организации местного ├─┼─┤ постановления │

│ │ самоуправления в РФ", │ │ │ и распоряжения │

│ │ другие федеральные │ │ │ Правительства РФ, иные │

│ │ законы │ │ │ федеральные правовые акты │

│ └──┬───────────────┬────┘ │ └─────┬─────────┬───────────┘

│ │ │ │ │ │

│ │ ┌─────────────┴──────┴───────┴───────┐ │

│ │ │ Конституции (уставы) субъектов РФ, │ │

│ │ │ законы и иные правовые акты │ │

│ │ │ органов государственной │ │

│ │ │ власти субъектов РФ │ │

│ │ └────────────────────┬───────────────┘ │

│ ┌──┴──────────────────────┴─────────────────┴────────────┐

│ │ Уставы муниципальных образований, решения, принятые │

└─┤ на местных референдумах и сходах граждан, правовые │

│ акты органов и должностных лиц местного самоуправления │

└────────────────────────────────────────────────────────┘

Рис. 1.3.1. Состав правовой базы

местного самоуправления РФ

Формирование правовой базы местного самоуправления основано на разграничении полномочий между уровнями власти и соподчиненности правовых норм. Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления является, согласно Конституции, предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, оно предполагает издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Региональные законы позволяют конкретизировать положения федеральных законов применительно к местным условиям, однако они не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Муниципальные правовые акты не могут противоречить федеральным правовым актам и правовым актам субъектов РФ.

Правовая база местного самоуправления находится в стадии формирования. Но в системе правовых знаний уже выделилась особая отрасль - муниципальное право. Оно регулирует отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Это комплексная отрасль, появившаяся на стыке нескольких отраслей права: конституционного, административного, финансового, земельного, экологического и др. Комплексный характер муниципального права отражает многогранность муниципальной деятельности.

Конституционные основы местного самоуправления

Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня. В сводном виде основные положения Конституции РФ по вопросам местного самоуправления представлены в табл. 1.3.1.

Таблица 1.3.1

Конституционные основы местного самоуправления в РФ

Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, провозглашает его право на муниципальную собственность, включая собственность на землю и другие природные ресурсы, самостоятельное решение вопросов местного значения, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. В пределах своих полномочий оно самостоятельно. Органы местного самоуправления, как упоминалось, не входят в систему органов государственной власти. Это необходимо трактовать не как утрату ими полномочий, а как невозможность органов государственной власти выступать в качестве вышестоящей инстанции по отношению к органам местного самоуправления. Более подробно вопросы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти рассматриваются в разделе 1.5.

Федеральное законодательство

Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ относит к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления:

Определение общих принципов организации местного самоуправления в РФ;

Правовое регулирование деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;

Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения и при осуществлении переданных государственных полномочий.

Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на две группы. Первая включает в себя федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и определения Конституционного Суда РФ, специально посвященные вопросам местного самоуправления. Ко второй относятся федеральные отраслевые законы и иные нормативные правовые акты, содержащие отдельные нормы муниципального права.

В первой группе главным является Закон, определяющий общие принципы деятельности местного самоуправления. В нем раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена его роль в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Структура Федерального закона 2003 года представлена в табл. 1.3.2.

Таблица 1.3.2

Структура Федерального закона "Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации"

К другим Федеральным законам этой группы относятся Законы "Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (1996 год), "Об основах муниципальной службы в РФ" (1998 год), "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления" (1998 год).

Из второй группы федеральных законов особенно важны Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, оказывающие огромное влияние на деятельность местного самоуправления. В целом нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отраслевых законов - от воинской службы до здравоохранения. В период реформы местного самоуправления законотворческая деятельность муниципальных образований значительно активизировалась. Особое значение имеет Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, в результате принятия которого было устранено значительное количество противоречий между законодательством о местном самоуправлении и отраслевым законодательством. Перечень основных федеральных актов, принятых в ходе реформы местного самоуправления (по состоянию на сентябрь 2006 года), приведен в Приложении 1.

Региональное законодательство

Для конкретного муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, поскольку муниципальная власть на практике чаще всего взаимодействует с органами государственной власти своего субъекта РФ.

Федеральный закон 2003 года относит к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ правовое регулирование вопросов, связанных с организацией местного самоуправления в субъектах РФ, правами и обязанностями органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления, правами и обязанностями органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам, регулирование которых отнесено к компетенции субъектов РФ.

В конституциях (уставах) субъектов РФ содержатся разделы, посвященные местному самоуправлению. Каждый субъект РФ принимал закон об организации местного самоуправления на своей территории, а также пакет других законов по вопросам местного самоуправления. К их числу относятся, например, законы о выборах в органы местного самоуправления, местных референдумах, муниципальной службе, административно-территориальном устройстве субъекта РФ, порядке образования и преобразования муниципальных образований и т.п. К числу отраслевых региональных законов, серьезно влияющих на деятельность местного самоуправления, относятся законы о собственности, бюджете и бюджетном процессе, региональных налогах и сборах и др.

Несмотря на наличие общей правовой основы, законодательная практика отдельных субъектов РФ по вопросам организации местного самоуправления на начало XXI века оказалась весьма различной. Анализ региональных правовых актов свидетельствовал о том, что многие из них по-разному трактовали и конкретизировали различные аспекты местного самоуправления, зачастую ущемляя его права. Типичными примерами служат лишение малых городов и других поселений прав на местное самоуправление, формирование "декоративных" муниципальных образований, лишенных собственности и бюджета, невыполнение требований федерального законодательства о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, жесткое регулирование структуры органов местного самоуправления, ущемление полномочий представительных органов. В защиту прав местного самоуправления от законодательных инициатив региональных властей неоднократно выступал Конституционный Суд РФ. Наиболее известны его постановления по законодательству о местном самоуправлении в Удмуртской Республике (1997 год) и в Республике Коми (1998 год).

В 2001 - 2003 годах по инициативе Президента России многие региональные законы по вопросам местного самоуправления были приведены в соответствие с федеральным законодательством. Однако в соответствии с Федеральным законом 2003 года N 131-ФЗ многие законодательные вопросы требуют доработки.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Их система представлена в табл. 1.3.3.

Таблица 1.3.3

Система муниципальных правовых актов

Устав муниципального образования и решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан на местном референдуме (сходе), обладают высшей юридической силой на территории муниципального образования. Порядок проведения местных референдумов и сходов рассматривается в разделе 1.7.

Нормативные правовые акты представительного органа регулируют важнейшие процессы жизнедеятельности муниципального образования. Наиболее типичные из них:

Положение о местных референдумах и местных выборах;

Положение об организации территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования;

Положение о порядке управления собственностью муниципального образования;

Правила землепользования и застройки;

Правила торговли;

Положение о муниципальном заказе;

Положение о муниципальной службе и т.д.

Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься органами территориального общественного самоуправления, а также инициативными группами граждан.

Наряду с правовыми актами нормативного характера, органы и должностные лица местного самоуправления принимают акты индивидуального назначения. Необходимость их принятия связана с осуществлением организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления (например, приказ о назначении лица на муниципальную должность, проведении проверки и т.п.).

Устав муниципального образования

Устав муниципального образования - своеобразная местная конституция, основной нормативный акт муниципального образования. В нем, согласно Федеральному закону 2003 года, отражаются следующие положения:

Наименование муниципального образования;

Перечень вопросов местного значения;

Формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

Структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

Наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, их должностных лиц;

Срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

Виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

Порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля его исполнения;

Порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Уставом муниципального образования регулируются и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальное образование разрабатывает устав самостоятельно. Согласно Федеральному закону 2003 года, устав муниципального образования принимается соответствующим представительным органом. Однако для привлечения населения к принятию столь важного документа должны в обязательном порядке проводиться публичные слушания по проекту устава и внесению изменений в него. Возможно также предварительное вынесение некоторых основных положений устава на местный референдум. После принятия решения по этим вопросам остальные положения и устав в целом принимаются представительным органом.

Представительный орган муниципального образования принимает устав тайным голосованием. За принятие устава или внесение изменений и дополнений в него должно проголосовать не менее 2/3 установленного числа депутатов. В поселениях с численностью избирателей менее 100 человек принятие устава должно осуществляться населением непосредственно на сходе граждан.

Устав муниципального образования, внесенные в него изменения и дополнения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации в органах юстиции.

Вопросы для самоконтроля

1. Каков состав правовой базы местного самоуправления?

2. Каковы важнейшие документы федерального уровня, регламентирующие деятельность местного самоуправления?

3. Какие компоненты деятельности местного самоуправления регулируются законодательством субъектов РФ?

4. Почему устав называют основным законом жизни или конституцией муниципального образования?

5. Каков порядок разработки и принятия устава муниципального образования?

Под правовой основой местного самоуправления понимается система нормативных правовых актов, определяющих организацию, формы осуще­ствления и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также компетенцию и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления^ их взаимоотношения с органами государствен­ной власти, гражданами и их объединениями в Российской Федерации.

Согласно ст. 4 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» пра­вовую основу местного самоуправления составляют:

1) общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;

2) Конституция РФ, федеральные конституционные законы, феде­ральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Прези­дента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);

3) конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации;

4) уставы муниципальных образований, решения, принятые на ме­стных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные право­вые акты.

В перечне нормативных правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, на первое место Федеральный закон поставил общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации (к которым, в частности,

относится Европейская хартия местного самоуправления, ратифи­цированная Российской Федерацией я 1998 г. и б соответствии со ст. 15 Конституции РФ, ставшая частью нашей правовой системы).

Такое законодательное расположение нормативных правовых актов можно, в частности, объяснить тем, что местное самоуправление (наря­ду с другими формами осуществления народом своей власти) обеспечи­вает реализацию общепризнанного права каждого человека принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свобод­но избранных представителей, и в силу этого местное самоуправление является одной из главных основ любого демократического строя.

Согласно Европейской хартии местного самоуправления право гра­ждан участвовать в управлении государственными делами относится к тем демократическим принципам, которые разделяются всеми госу­дарствами - членами Совета Европы (включая и Россию ~ члена Сове­та Европы).

Российская Федерация признает и гарантирует права и свободы че­ловека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (ст. 17). За­крепляемые Конституцией РФ основы конституционного строя России как демократического государства {включая и принцип местною само­управления) должны соответствовать демократическим принципам, признаваемым нормами международного права.

Поэтому разработка и принятие конституции любого современного демократического государства должны осуществляться с учетом между­народных обязательств данного государства, с учетом общепризнанных принципов и норм международного права. При этом надо учитывать следующее: международные договоры Российской Федерации имеют приоритет перед законами, а не перед Конституцией (ст. 15 Конститу­ции РФ). Вместе с тем Федеральный закон 1995 п «О международных до­говорах» устанавливает, что если международный договор содержит пра­вила» требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для России возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном по­рядке (ст. 22).

Признавая всю правовую и политическую значимость Европейской хартии местного самоуправления для утверждения и развития принци­пов самоуправления в нашей стране, необходимо учитывать и правовую позицию Конституционного Суда РФ по вопросу о соотношении Хар­тии и Конституции РФ, федеральных законов. В своем постановлении от 30 ноября 2000 г., касаясь этого вопроса, Конституционный Суд РФ констатировал, что Конституция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий, чем предусмотрено международными обязательствами

России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправле­ния .

В развитии правовой основы местного самоуправления в Россий­ской Федерации можно выделить четыре периода: 1) с 1990-1991 гг. по октябрь - декабрь 1993 г.; 2) с октября - декабря 1993 г. по сентябрь

1995 г.; 3) с 1 сентября 1995 г. (в этот день вступил в силу Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» до принятия и вступления в силу Феде­рального закона от 6 октября 2003 г., который знаменует новый (четвер­тый) период развития правовой основы местного самоуправления, про­должающийся по настоящее время. Вступление данного Закона в силу в полном объеме было перенесено на 1 января 2009 г., с тем чтобы в пе­риод между датой его принятия и датой вступления в силу в полном объ­еме был осуществлен ряд переходных (подготовительных) мероприя­тии, направленных на создание организационно-территориальных, фи­нансово-экономических и правовых предпосылок необходимых для реализации всех положений Закона, для реформирования системы ме­стного самоуправления в Российской Федерации.

Первый период связан с началом формирования правовой основы мест­ного самоуправления в Российской Федерации. Именно в 1990-1991 гг. происходит переход к новым принципам организации местной власти, принимаются первые законы о местном самоуправлении (Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»). Со­ответствующие изменения вносятся в союзную Конституцию и Консти­туцию РСФСР.

Закон СССР об общих началах местного самоуправления определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, которое призвано обеспечить реализацию прав и свобод граж­дан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономи­ческого развития территории охраны окружающей среды. Он устанав­ливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного звена данной систе­мы, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.

Местное самоуправление осуществлялось в границах администра­тивно-территориальных единиц.

В качестве основы местного хозяйства Закон закрепил коммуналь­ную собственность, Предусматривалась судебная защита прав и закон­ных интересов местного самоуправления. Союзные и автономные рес­публики должны были разработать и придать собственные законода­тельные акты, регулирующие местное самоуправление.

Закон РСФСР о местном самоуправлении определял местное само­управление как систему организации деятельности граждан для само­стоятельного (под свою ответственность) решения вопросов честного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей на основе Конституции и законов Российской Федерации, конституций и законов республик б составе Российской Федерации,

Российский закон в отличие от союзного ввел в понятие местного самоуправления такой важный его признак, как собственная ответст­венность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения.

Закон использовал также понятие «муниципальная собственность», в то время как союзный - понятие «коммунальная собственность». Ме­стное самоуправление в соответствии с ним осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов, т. е. в границах административно-территориаль­ных единиц.

Закон предусматривал принятие республиками в составе Россий­ской Федерации законов о местном самоуправлении данных республик, а также принятие районными, городскими Советами положений (уста­вов) о местном самоуправлении. Поселковые и сельские Советы могли принимать положение (устав) о местном самоуправлении на подведом­ственной территории.

Советы и соответствующие органы управления наделялись собст­венной компетенцией, которая не могла быть изменена иначе как зако­ном. Органом управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете являлась местная администрация, которая заменила ранее действовавшие исполнительные комитеты местных Советов, Глава ме­стной администрации осуществлял свои полномочия на принципах еди­ноначалия. Закон закрепил подотчетность местной администрации со­ответствующему местному Совету, а также вышестоящим исполнитель­ным к распорядительным органам в пределах их компетенции. Акты местной администрации, противоречащие законодательствуй решени­ям Совета, принятым в пределах его компетенции, могли быть отмене­ны соответствующим Советом, вышестоящим исполнительно-распоря­дительным органом или признаны недействительными судом, Решения Совета, не соответствующие законодательству, могли быть отменены вышестоящим Советом народных депутатов.

Таким образом, российский закон предполагал формирование мест­ного самоуправления на основе сложившейся структуры местной совет­ской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправлении, двойное подчинение местных ор­ганов управления, право вышестоящих Советов отменять противореча­щие законодательству решения местных: Советов.

В рассматриваемый период на федеральном уровне были приняты законы; от 24 октября 1991 г. «О выборах главы администрации» и от 15 апреля 1993 п «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполни­тельных органов государственной власти республик в составе Россий­ской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, об­ластей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправлениям . Однако они не оказали какого-либо серьезного влияния на становление местного самоуправления.

Выборы глав местной администрации должны были состояться й но­ябре 1991 г, В соответствии с постановлением V (внеочередного) Съезда народных депутатов РФ от 1 ноября 1991 г. «Об организации исполни­тельной власти в период радикальной экономической реформы» и при­нятым на его основе Указом Президента РФ от 25 ноября 1991 г. «О порядке назначения глав администраций^ главы местной администрации назнача­лись соответствующим главой вышестоящей администрации. 1 апреля 1993 г, был принят Закон РФ «О порядке назначения на должность и осво­бождения от должности глав краевой, областной, автономной области, ав­тономного округа, города федерального значения, районной, городской районной в городе, поселковой и сельской администраций» . Он, однако, не исключал возможность проведения в определенных случаях выборов главы администрации в соответствии с Законом РСФСР «О выборах главы администрации».

Невыполненными оказались и многие важные законодательные по­ложения, касающиеся бюджетных прав местного самоуправления, на­пример ст. 9 Закона РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формиро­ванию и использованию внебюджетных фондов представительных и ис­полнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, кра­ев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного са­моуправления», предусматривающая, что уровень закрепленных доходов должен составлять не менее 70% доходной части минимального бюджета.

Порядок проведения выборов в местные Советы регулировался Зако­ном РСФСР от 27 октября 1989 п «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР» , принятым еще до перехода мест­ных органов власти на принципы самоуправления.

На его основе в 1990 г. на пятилетний срок были избраны местные Советы, которые в соответст­вии с Законом о местном самоуправлении 1з РСФСР получили статус пред­ставительных органов местного самоуправления. Правовое положение де­путатов этих органов регулировалось Законом РСФСР от 30 октября 1990 г, Ю статусе народного депутата местного Совета народных депутатов».

Закон о местном самоуправлении в РСФСР подробно регламенти­ровал формы организации и деятельности органов местного самоуправления, а также компетенцию местных Советов и местной администра­ции. Из нынешних субъектов Федерации лишь республик в составе Российской Федерации имели: право принимать законодательные акты по вопросам местного самоуправления (законы о местном самоуправле­нии, о местном референдуме о выборах местных Советов). Органы го­сударственной власти и управления края, области, автономной области, автономного округа 1 согласно ст. 9 Закона РСФСР «О местном само­управлении в РСФСР» обязаны были содействовать развитию системы местного самоуправления на своей территории, принимая меры по сба­лансированию местных бюджетов, решая предусмотренные Законом вопросы административно-территориального деления, оказывая мест­ным Советам организационную, методическую и иную помощь в работе и т. д. Однако они не могли принимать решения, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления.

31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор, который стал составной частью Конституции РФ, Договор относил установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Фе­дерации и органов государственной власти ее субъектов. Края, области, автономная область, автономные округа и города федерального значе­ния получили право осуществлять собственное правовое регулирование вопросов местного самоуправления в пределах своей компетенции и в соответствие с федеральным законодательством. За республиками в соста­ве Российской Федерации признавалось право принимать по данным вопросам законы и иные правовые акты.

Втором период развития правовой основы местного самоуправления связан с начавшимся осенью 1993 г. процессом реформирования системы местного самоуправления, сложившейся на основе реализации Закона РСФСР *0 местном самоуправлении в РСФСР».

Правовой основой реформирования местного самоуправления по­служили указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, изданные в рамках его полномочий, которые были определены Указом

от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» , указами Президента РФ от 9 октября 1993 г. №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации* и от 26 октября 1993 г. № 1760 *0 реформе местного самоуправления в Российской Федерации» дея­тельность местных Советов была прекращена, их функции возлагались на местную администрацию. Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано осуществлять реформу местного само­управления в соответствии с положениями Указа от 26 октября 1993 г.

Выборы в представительные органы местного самоуправления предлагалось провести в период с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. Дату проведения выборов должны были установить органы государственной власти субъектов Федерации.

Указом от 26 октября 1993 г. № 1760 было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции на период поэтапной конституционной реформы. Были также ут­верждены Основные положений о выборах з органы местного само­управления . Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано принять положения о выборах в органы местного самоуправления с учетом данных Основных положений.

В целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправ­ления и обеспечения его государственной поддержки 9 октября 1993 г. Президентом РФ был издан Указ «О некоторых мерах по оказанию госу­дарственной поддержки местного самоуправления» , в котором содер­жалось поручение Правительству РФ разработать проект Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления.

22 декабря 1993 г. Президент РФ издал Указ № 2265 «О гарантиях ме­стного самоуправления» , который содержал ряд принципиальных по­ложений, касающихся организации и деятельности местного само­управления. В нем предусматривалось, в частности, что решения орга­нов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке, что глава местной администрации может быть членом соответ­ствующего представительного органа местного самоуправления. Кроме того, признавались недействующими статьи главы второй Закона РСФСР о местном самоуправлении, регулирующие вопросы структуры и организационных основ деятельности местных Советов, ряд других статей, а также Закон РСФСР «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР».

Процесс реформирования местного самоуправления изменил осно­вы организации местного самоуправления. Прежде всего надо отметить, что существенным образом изменился характер взаимодействия пред­ставительного органа местного самоуправления и главы администра­ции, который стал именоваться главой местного самоуправления, По существу, утвердился приоритет местной администрации в ее взаимоот­ношениях с представительным органом местного самоуправления.

Указы Президента РФ послужили правовой базой для принятия субъектами Федерации соответствующих правовых актов по местному самоуправлению.

Вместе с тем надо иметь в виду, что упомянутые указы по вопросам местного самоуправления были изданы до вступления в силу Конститу­ции РФ (вступила в силу 25 декабря 1993 г. - со дня официального ее опубликования).

Государственная Дума Федерального Собрания РФ в своем поста­новлении от 10 июня 1994 г «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Федерации» отметила, что данные указы сыграли известную роль в формировании правовой основы местного самоуправления. Вме­сте с тем в них содержатся положения, не соответствующие Конститу­ции РФ, ограничивающие конституционные права населения на мест­ное самоуправление. Данными нормативными правовыми актами ука­зывалось в постановлении, не обеспечивались конституционные права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления и на их выборы, на участие населения в управлении му­ниципальной собственностью. Констатировалось также, что не выпол­нен Указ Президента РФ от 21 марта 1994 п «О мерах по обеспечению ре­формы местного самоуправления» в части приведения актов Президен­та и Правительства РФ в соответствие с федеральной Конституцией.

Складывалась, таким образом, ситуация, когда формируемая систе­ма местного самоуправления не в полной мере соответствовала консти­туционной модели местного самоуправления. Это положение усугубля­лось отсутствием федерального закона о местном самоуправлении.

Его разработка началась в 1994 г. Правительство во исполнение пла­на первоочередных мер по реализации первого Послания Президен­та РФ Федеральному Собранию подготовило проект федерального зако­на об общих принципах организации местного самоуправления. В декабре 1994 г. он был внесен Президентом РФ в Государственную Думу

Еще дна варианта проекта были разработаны депутатами Государст­венной Думы. Они обсуждались на Всероссийском совещании по вопроса м реализации конституционных положений о местном самоуправ­лении й организации государственной власти в субъектах Федерации. На нем, в частности, отмечалось, что недостатками вариантов проекта закона является то, что «некоторые положения чрезмерно детализиро­ваны, что в общем-то должно быть предметом законодательства самих субъектов Федерации. Не бесспорна предлагаемая разработчиками схе­ма административно-территориального устройства субъектов Федера­ции, что, как известно, относится к их исключительной компетенции» .

В принятом Законе об общих принципах организации местного са­моуправления нашли отражение, по существу, положения из всех трех вариантов проекта закона: он явился своеобразным компромиссом, хо­тя за основу Государственной Думой был принят один из депутатских проектов.

Третий период развития правовой основы местного самоуправления связан с принятием Федерального закона * Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», 28 августа 1995 г. он был подписан Президентом РФ и 1 сентября 1995 г. - со дня своего офи­циального опубликования - вступил в силу. Начался новый этап в раз­витии правовой основы местного самоуправления.

Статья 55 Федерального закона установила, что нормативные право­вые акты в Российской Федерации до приведения юс в соответствие сданным Законом применяются в части, не противоречащей ему. Закон также сохранил действие ст. 49-76 {закрепляющих полномочия мест­ной администрации) и ст. 80-86 (регулирующих вопросы территори­ального общественного самоуправления) Закона РСФСР о местном са­моуправлении, которые применяются в части, не противоречащей Кон­ституции РФ и данному Закону, и действуют до принятия субъектами Федерации законов о разграничении предметов ведения муниципаль­ных образований, а также законов о регулировании осуществления ме­стного самоуправления в формах, предусмотренных ст. 24 и 27 Феде­рального закона. В этих статьях содержатся положения о собраниях (сходах) граждан, о территориальном общественном самоуправлении и других формах участия населения в осуществлении местного само­управления.

Федеральный закон предусмотрел возможность временного регули­рования отдельных отношений. Так, согласно ст., 57 впредь до принятия субъектами Федерации соответствующих законов вопросы, подлежа­щие регулированию ими, могут регулироваться уставами муниципаль­ных образований, принятыми в соответствии с Конституцией РФ и дан­ным Законом, за исключением вопросов, указанных в п. 1, 2 ст. 56,

Федеральный закон установил трехмесячный срок для приведения правовых актов субъектов Федерации в соответствие с ним.

В свое время Государственная Дума, давая оценку нормативным правовым актам субъектов Федерации, принятым после октября 1993 г., в постановлении от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Федерации» отмечала, что и ряде конституций респуб­лик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления имеются несоответ­ствия положениям Конституции РФ. С принятием Федерального зако­на эта проблема приобрела еще большую остроту.

Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» содержал требова­ние, согласно которому Правительство РФ должно было разработать и представить на рассмотрение Государственной Думы проекты:

федеральных законов, обеспечивающие приведение законодатель­ства Российской Федерации, в том числе налогового и бюджетного, в со­ответствие с данным Законом;

законодательных актов, обеспечивающих правовую защиту органов местного самоуправления;

законодательных актов, устанавливающие ответственность* в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление* включая ответственность за нарушение ус­тановленных сроков проведения выборов органов местного самоуправ­ления, должностных лиц местного самоуправления.

В ст. 58 Закона был установлен срок проведения этих выборов: не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу Закона (т. е. до 1 марта 1996 г.). Однако 17 сентября 1995 г. Президент РФ издал Указ «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Фе­дерации и в органы местного самоуправления», в котором признал необ­ходимым проведение выборов в органы местного самоуправления в де­кабре 1996 г. Основанием для переноса срока выборов послужили, по мнению Президента, «незавершенность процесса формирования в ряде субъектов Российской Федерации законодательной базы, необходимой для проведения выборов и функционирования органов местного самоуправления и отсутствие федерального законодательства о формирова­нии финансовой и материальной базы местного самоуправления. Дан­ные положения Указа вступили в противоречие с Федеральным законом 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с п. 2 ст. 59 Закона 1 марта 1996 г. истекали сроки полномочий глав местных администраций (глав местного самоуправления), назначенных на должность государствен­ными должностными лицами, органами государственной власти, а так же

в ином порядке, чем это предусмотрено Законом. В разъяснении Ко­митета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ от 25 марта 1995 г. «О некоторых вопросах, связанных с реализацией Федерального закона «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации» подчеркивалось, что продле­ние сроков полномочий, названных выше лиц юридически возможно только после внесения соответствующих изменений б Федеральный за­кон. Б связи с этим применение Указа Президента РФ от 17 сентября 1995 г., устанавливающего сроки проведения муниципальных выборов, по мнению Комитета, недопустимо. Согласно ч. 1 ст. 90 Конститу­ции РФ указы Президента РФ не должны противоречить федеральным законам. Определение же Указом Президента сроков выборов в органы местного самоуправления (в декабре 1996 г.) противоречило упомянуто­му Закону (п. 1 ст. 58). Соответствующие изменения, предусматриваю­щие новые сроки проведения муниципальных выборов, были внесены Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. «О внесении изменений в Фе­деральный закон «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» .

Вопрос о сроках проведения выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления стал предметом рассмот­рения Конституционного Суда РФ в связи с запросами Президента РФ и главы Республики Коми о проверке конституционности указанных положений Федерального закона.

Стороны, направившие запросы в Конституционный Суд, полага­ли, что определение сроков выборов в органы местного самоуправления не относится к общим принципам организации местного самоуправле­ния, установление которых находится в совместном ведении Россий­ской Федерации н ее субъектов, и, следовательно, данный вопрос не должен решаться в федеральном законе, По мнению главы Республики Коми, данный вопрос находится в компетенции субъектов Федерации, а по мнению Президента РФ -- входит в сферу полномочий местного са­моуправления.

Конституционный Суд РФ, рассмотрев запросы, пришел к выводу, что действия оспариваемых положений Закона рассчитаны только на переходный период становления системы местного самоуправления. Они призваны упорядочить процесс ее формирования и не допустить за­тягивания создания выборных органов местного самоуправления. По­этому определение в Федеральном законе предельных сроков проведе­ния выборов не нарушает права органов государственной власти субъ­ектов Федерации и местного самоуправления назначить конкретную дату выборов, а лишь ставит реализацию этого права в определенные временные рамки. Однако после завершения формирования органов местного самоуправления путем проведения первых выборов феде­ральные органы уже не вправе своим решением устанавливать времен­ные рамки проведения последующих выборов, поскольку это наруши­ло бы конституционное положение о самостоятельности местного само­управления 1 .

В 1996 г. был принят Федеральный закон «Об обеспечении консти­туционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть из­бранными в органы местного самоуправления», который призван обес­печить проведение муниципальных выборов, в случаях если: а) законо­дательным (представительным) органом субъекта Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выбо­ров; б) не принят устав муниципального образования; в) отсутствует вы ­борный представительный орган местного самоуправления, а также в других случаях, затрудняющих проведение муниципальных выборов. Законом установлено право суда назначать по заявлению прокурора, или жалобе граждан, или жалобам общественных объединений дату му­ниципальных выборов, если они не проводятся в срок, предусмотрен­ный заключительными и переходными положениями Федерального за­кона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,

Законом об основных гарантиях избирательных прав и права на уча­стие в референдуме граждан Российской Федерации закреплено общее правило: в случаях если уполномоченные на то органы, должностные лица, избирательные комиссии не назначают в установленный срок вы­боров, в том числе муниципальных, выборы по заявлениям избирате­лей» избирательных объединений, органов государственной власти, ор­ганов местного самоуправления, прокурора назначаются судом общей юрисдикции.

Основные задачи в области формирования и развития правовой ос­новы с учетом положений Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления были определены в Указе Пре­зидента РФ от 15 октября 1999 г, № 1370 «Об утверждении Основных по­ложений государственной политики в области развития местного само­управления в Российской Федерации», а также в Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных обра­зований и создания условий для реализации конституционных полно­мочий местного самоуправления, утвержденной постановлением Пра­вительства РФ от 15 декабря 1999 г

Определение 1

Местное самоуправление представляет собой механизм решения широкого круга насущных проблем, имеющих большое значение для жизни и деятельности населения. Вопросы жилищно-коммунального хозяйства, охраны общественного порядка, социального обеспечения и организации культурного досуга граждан – все это находится в ведении муниципалитетов.

Эффективная деятельность местного самоуправления невозможна без развития его правовой основы, без детальной разработки законодательных норм, регулирующих данную сферу общественных отношений.

Действующие в современной России источники муниципального права подразделяют на четыре группы:

1. международные;
2. федеральные;
3. региональные;
4. местные.

Определение 2

Правовая основа местного самоуправления – это взаимосвязанная система нормативных актов, регулирующих деятельность органов муниципальной власти.

Европейская Хартия о местном самоуправлении

Замечание 1

$27$ декабря $1996$ года Российская Федерация ратифицировала Европейскую Хартию о местном самоуправлении . Этот документ является важнейшим международным правовым актом, определяющим развитие института муниципальной власти в странах континента.

Хартия закрепляет демократические принципы построения местного самоуправления, правовые гарантии его защиты. Все государства, подписавшие данный документ, обязаны обеспечить политическую, административную и финансовую самостоятельность муниципалитетов.

Перечислим основные принципы, на которых базируется Хартия :

1. органы местного самоуправления признаются одной из основ демократического строя любого государства;
2. население имеет право непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения;
3. государство наделяет муниципалитеты реальной властью;
4. органы местного самоуправления обладают широкой автономией при осуществлении своей деятельности.

Европейская Хартия предусматривает свободное и всеобщее голосование жителей во время избрания депутатов и глав муниципалитетов, полноту и исключительность полномочий местного самоуправления, его самостоятельность.

Международный правовой акт утверждает, что деятельность должностных лиц городских и сельских администраций может быть ограничена лишь рамками действующего законодательства, а любое вмешательство в дела муниципалитетов со стороны государственных структур не допустимо.

Рисунок 1.

Конституция России и федеральное законодательство

Общие принципы деятельности органов муниципальной власти в нашей стране определяет Конституция России. Статья $12$ основного закона РФ признает местное самоуправление как одну их форм народовластия.

Муниципалитеты не входят в систему государственной власти, они самостоятельны в осуществлении своих полномочий. Конституция закрепляет основные права и обязанности органов местного самоуправления, определяет порядок организации референдумов и выборов, устанавливает правовые и экономические гарантии деятельности городских и сельских администраций.

Граждане нашей страны имеют право избирать и быть избранными в органы муниципальной власти, а также участвовать в местных референдумах. Данная норма Конституции России определяет формы прямого волеизъявления жителей и опосредованного осуществления ими власти через муниципалитеты.

Системообразующим нормативным актом, который развивает и конкретизирует конституционные положения, является федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . Он устанавливает основы деятельности органов муниципальной власти, их полномочия и структуру, самостоятельность в рамках осуществления предоставленной компетенции, особое место в системе управления. Порядок избрания должностных лиц местного самоуправления, распоряжения муниципальной собственностью, формирования и исполнения бюджета и другие вопросы отражены в вышеупомянутом нормативном акте.

Еще одним документом, имеющим большое значение для функционирования местного самоуправления, является федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», который утверждает демократическую основу деятельности органов муниципальной власти.

Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в РФ» определяет статус муниципального служащего и гарантии осуществления им своих полномочий.

Закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» устанавливает принципы муниципальной бюджетной политики и организации межбюджетных отношений.

Нормативные акты субъектов Российской Федерации

На уровне субъектов Федерации закрепляются конкретные организационно-правовые формы местного самоуправления с учетом исторических, национальных и территориальных особенностей жизни населения.

Законы и нормативные акты регионов России определяют следующие аспекты регулируемой сферы общественных отношений:

1. организация деятельности местного самоуправления;
2. порядок создания, объединения, преобразования или упразднения муниципалитетов;
3. установление границ и изменение наименований административно-территориальных образований;
4. процедура регистрации уставов городов и поселков;
5. организация муниципальных выборов и референдумов;
6. отношения между бюджетами органов местного самоуправления и субъекта Федерации;
7. установление минимальных социальных стандартов;
8. обеспечение сбалансированности местных бюджетов;
9. наделение муниципалитетов отдельными государственными полномочиями;
10. вопросы организации муниципальной службы;
11. плата за использование природных ресурсов, находящихся в собственности органов местного самоуправления.

Нормативные акты органов местного самоуправления

Муниципальные нормативные акты принимаются непосредственно населением или органами местного самоуправления. Это уставы городов и сельских поселений, решения референдумов и сходов граждан, постановления и распоряжения глав администраций.

Замечание 2

Важнейшим из вышеперечисленных нормативных актов является устав муниципального образования, который представляет собой основной документ, определяющий общественное устройство и жизнь конкретного города, поселка, станицы или села.

Устав принимается непосредственно населением или представительным органом местного самоуправления. Данный нормативный акт утверждает систему, структуру и порядок формирования муниципальной власти. Положения устава должны соответствовать федеральному и региональному законодательству.

Решения местных референдумов обладают высшей юридической силой по отношению к другим нормативным актам органов муниципальной власти. Постановления глав администраций городов и поселков, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, вступают в силу только после их официальной публикации.