Алексей попов о муниципальных закупках: «до сих пор есть много спорных вопросов. Готовится законопроект против профессиональных жалобщиков Профессиональные жалобщики 44 фз

Московское управление ФАС России за первое полугодие 2016 года выписало штрафов на 60 миллионов рублей, а также получило 7,5 тысячи жалоб на действия государственных заказчиков от бизнеса. О том, кто такие профессиональные предприниматели-жалобщики, как участников госзакупок уличить в картельном сговоре с помощью IP-адреса компьютера и почему к этической экспертизе рекламных слоганов Burger King были привлечены москвичи, в интервью сайт рассказал руководитель московского управления ФАС Армен Ханян.

– Армен Эдуардович, сколько жалоб к вам поступило за первое полугодие 2016 года?

– Из года в год количество жалоб, поступающих в московское УФАС, растет: предприниматели и граждане становятся активнее. Взять, к примеру, сферу госзакупок: за первую половину этого года мы получили 7,5 тысячи жалоб на действия государственных заказчиков, что на 40 процентов больше показателя аналогичного периода прошлого года. Этому есть два простых объяснения. С одной стороны, бизнес поверил в то, что, обратившись в контролирующие органы, можно добиться справедливости. С другой стороны, появилась категория так называемых профессиональных предпринимателей-жалобщиков, которые, подавая заявления, стараются вставлять заказчикам палки в колеса.

За первое полугодие 2016 года в бюджет поступило порядка 60 миллионов рублей

– Есть список таких жалобщиков?

– Такого списка у нас нет, равно как и необходимости его вести. Поясню. По закону "О контрактной системе" (44-ФЗ) право пожаловаться на действия государственного заказчика при проведении закупки имеет любой гражданин. Профессиональными жалобщиками мы называем тех, кто в торгах не участвует, но часто пишет нам заявления с необоснованными претензиями, а порой, откровенно говоря, злоупотребляет этой возможностью. Однако мы не можем не реагировать на их обращения, хоть и понимаем, что они подаются с одной целью: не дать заказчику провести закупку.

– Сколько жалоб на государственные закупки Московское УФАС признало обоснованными?

– Из 7,5 тысячи поступивших к нам жалоб более половины обоснованные.

– На что чаще всего жалуются?

– На сегодняшний день около 60 процентов от общего числа выявленных нами нарушений в сфере госзаказа приходится на чрезмерную детализацию требований в закупочной документации. Например, заказчик требует, чтобы поставщики прописали точные сведения о химическом составе болтов и шурупов, которыми крепится задняя крышка светофора. Поставщик не может знать этого, ведь он не производит шурупы. В результате закупочная комиссия отклоняет заявку как несоответствующую требованиям документации, а к торгам допускает того, кто учел все нюансы, но при этом по цене не сдвинулся.

Чаще всего подобные излишние требования не отражают реальную потребность заказчика и устанавливаются с единственной целью – затруднить подготовку заявок и умышленно ограничить круг участников закупки. Московское УФАС активно борется с такой тенденцией. Совместно с правительством Москвы ведем работу по утверждению обязательных типовых требований к описанию объектов закупки, которые должны использовать столичные заказчики.

Фотогалерея

Военные Индии во время ракетного испытания уничтожили космический спутник, который находился на низкой околоземной орбите, объявил в обращении к нации премьер-министр страны Нарендра Моди.1 из 4

– Когда вы планируете разработать и предложить эти новые требования заказчикам?

– Эта работа ведется непрерывно на протяжении нескольких лет, и она будет продолжаться. На сегодняшний день утверждено порядка 60 типовых технических заданий, где указаны только объективно необходимые требования к товарам, используемым при выполнении работ или оказании услуг. Все сложные случаи мы пытаемся учесть и перенести в типовые формы документации, за рамки которых заказчик не может выходить.

– То есть казуистика в документации, создание заведомо невыполнимых условий для поставщиков – самое главное нарушение?

– Это основной недочет, который в большинстве случаев допускается не по незнанию, а специально. Это ограничивает конкуренцию и приводит к неправильному расходованию государственных средств.

– На какую сумму ведомство выписало штрафов за нарушение антимонопольного законодательства?

– За первое полугодие 2016 года в бюджет поступило порядка 60 миллионов рублей. Важно отметить, не так давно расширился список нарушений, по которым мы не сразу штрафуем компании, а сначала предоставляем им шанс исправиться – выдаем предупреждение. Сам по себе механизм выдачи предупреждений является эффективным и удобным для всех участников процесса. Нарушители стараются быстрее исправиться, чтобы не получить штраф, а заявители в короткий срок видят положительные изменения, не дожидаясь порой долгого процесса возбуждения и рассмотрения антимонопольного дела.

– Если компания не исполняет предупреждение, то какие последствия ее ждут?

– В таком случае мы возбуждаем дело, выносим решение, предписание и накладываем оборотный штраф от выручки нарушителя, если речь идет о естественных монополистах. Дело в том, что нам важно не оштрафовать монополиста, а заставить его действовать добросовестно. Мы стараемся сделать так, чтобы крупные компании, от которых зависит будет ли, допустим, электричество у того или иного предпринимателя, не затягивали сроки по подключению и не навязывали невыгодные условия. Предписывая монополисту устранить нарушения, мы обеспечиваем скорейший выход бизнеса сразу на два рынка – его профильный и на рынок потребления электроэнергии.

– Поступают ли к вам жалобы на завышение цен на услуги ЖКХ?

– Поступают и довольно часто. Причем жалуются в основном управляющие компании на ресурсоснабжающие организации. Такие как МОЭК, Мосэнергосбыт, Мосгаз и так далее. Так, например, МОЭК выставлял управляющим компаниям счета за потери тепловой энергии, которые возникали внутри многоквартирного дома из-за погрешностей приборов учета. Управляющие компании были вынуждены оплачивать издержки, что могло сказаться на последующих платежах потребителей (жильцов многоквартирных домов). Если говорить о жалобах от физических лиц, то вопрос завышения цен на услуги ЖКХ уже непосредственно управляющими компаниями контролирует Мосжилинспекция.

– Сеть ресторанов Burger King в рекламных акциях использует неоднозначные по смыслу слоганы: "Смотри не обострись", "Налижемся!". УФАС проводило опрос среди москвичей, насколько слоганы правомерны. Что показал опрос? Спорную рекламу Burger King запретят в итоге?

– Опрос показал, две трети москвичей считают рекламу Burger King допустимой. Поскольку результаты подобных опросов играют основную роль при решении антимонопольным органов вопроса о возбуждении дела, в данном случае мы не видим оснований для дальнейшего разбирательства. Кроме того, данную рекламу мы также обсуждали на Экспертном совете при Московском УФАС России, и члены экспертного совета тоже не увидели нарушения, хотя и были мнения, что креатив на грани.

Картельный сговор – бич времени

– Некоторые ритейлеры сейчас предлагают обменять карту лояльности конкурента на свою. Например, продавцы магазинов "Перекресток" предлагали обменять на карту своего конкурента – "Азбуки вкуса". Это нарушение правил конкуренции?

– Предложение покупателям обменять чужую дисконтную карту на свою фактически является предложением просто-напросто перестать посещать торговую сеть конкурента. Магазины таким образом не привлекают новых клиентов, а переманивают их, что, безусловно, недопустимо. К слову, за эти действия сеть магазинов "Перекресток" была оштрафована.

– Насколько распространены нарушения на запрет рекламы алкоголя?

– В целом, в СМИ наблюдается снижение количества нарушений закона "О рекламе". Хотя некоторые случаи, конечно, до сих пор встречаются. Буквально на днях мы признали компанию, владеющую интернет-изданием The Village, нарушившей закон путем размещения на своем сайте рекламы водки. Не раз торговые центры попадались на рекламе алкоголя, оправдывая размещение такой рекламы наличием в торговом центре точек, торгующих алкоголем. Но мы с такой аргументацией не согласны, ведь покупатели ходят в крупные торговые центры не только за алкоголем, а значит, и не стоит лишний раз акцентировать внимание.

– В конце июня вы вынесли предписание войсковой части № 28188 за то, что она закупала кофе определенной марки. Выполнили ли они его? В чем опасность поставок в госучреждения продуктов определенной марки?

– Предписание войсковая часть выполнила. У них было две закупки, в документацию об одной они внесли изменения, а от второй закупки отказались. Нарушение войсковой частью закона выразилось в том, что заказчик установил такие требования к закупаемому кофе, которым мог соответствовать только товар определенной марки. В итоге поставщики были поставлены в неравные условия, поскольку одному из них (обладающему требуемым кофе) были умышленно созданы преференции. Это запрещено законом.

– В Москве полным ходом идут работы по благоустройству. Вы контролируете закупки в этой области?

– Стоимость контрактов по благоустройству в Москве, как правило, превышает миллиард рублей, а такие закупки контролируются центральным аппаратом ФАС России.

– УФАС достаточно часто заявляет о раскрытии картельных сговоров. Сколько всего удалось раскрыть?

– Картельный сговор – одна из главных проблем сегодняшнего дня, бич времени. Сговорившись, несколько компаний удерживают цены на торгах и никому не дают входить на рынок. В результате стоимость лота фактически не уменьшается, заключение контракта происходит по цене с наименьшим снижением, что ведет к искусственному росту цен. Иными словами, государство и его учреждения платят в разы больше за услуги, которые, возможно, уступают по качеству услугам добросовестных организаций.

В этом году мы раскрыли 23 картельных сговора, а всего с 2013 года – 124. В большинстве случаев такие дела возбуждаются нами инициативно после получения от электронных торговых площадок информации об IP-адресах, с которых участниками закупки подавались заявки и ценовые предложения. Если документы поданы с одного IP-адреса, а содержание файлов заявок идентично, то это явный признак сговора.

В этом направлении есть одна серьезная проблема. Штрафы за участие в сговоре накладываются на юридических лиц, то есть на компании, а не на их руководителей. В итоге недобросовестные бизнесмены закрывают одну компанию, создают другую, и ситуация повторяется. У нас есть планы изменить формат – выявлять и наказывать именно должностных лиц.

– Есть ли планы сформировать реестр физических и юридических лиц, причастных к картельному сговору, и выкладывать его в открытый доступ?

– Список таких физических лиц мы уже ведем для внутреннего пользования, однако публиковать его нельзя, потому что это персональные данные. Между тем, в планах сделать такой реестр (как по юридическим, так и по физическим лицам) открытым. Правда, необходимо эту идею более глубоко проработать, проанализировать, насколько реестр будет нужен гражданам.

– Какой наиболее яркий случай картельного сговора вы раскрыли за последнее время?

– За последнее время мы раскрыли несколько громких картельных сговоров, которые касались закупок на поставку дорогостоящего медицинского оборудования. К примеру, совсем недавно выявлен сговор сразу на 34 таких аукционах, которые проводили Российский кардиологический научно-производственный корпус, Первый МГМУ имени Сеченова и Главный военный клинический госпиталь имени Бурденко. Общая начальная (максимальная) цена контрактов превышала 89,6 миллионов рублей. Три компании сговорились и удерживали цены на торгах, в результате чего совокупная стоимость контрактов не снизилась даже на 1 миллион рублей.

– Многим регулярно приходит SMS-спам. Это нарушение закона о рекламе?

– Конечно. Две трети наших дел, касающихся нарушений закона о рекламе, как раз связаны с незаконными SMS-рассылками абонентам без их согласия. Около трети наложенных в сфере законодательства о рекламе штрафов приходится на штрафы за SMS-спам. Стоит сказать, часто в расследование показывает: граждане сами дали согласие на получение такой рекламы, например, указав свой номер телефона при получении дисконтной карты. Однако даже при таких обстоятельствах каждый имеет возможность отказаться от любой рассылки, просто обратившись к оператору связи. Если же эта мера не работает, всегда можно пожаловаться в антимонопольный орган.

Беседовала Светлана Казанцева

Госзакупки всегда были клубком проблем и противоречий. Действующий сегодня федеральный закон № 44–ФЗ "О контрактной системе" содержит ряд уязвимых мест, делающих участников процедуры легкой добычей для так называемых убийц торгов. Ни полиция, ни ФАС, ни заказчики ничего поделать с этим сегодня не могут: все по закону. "ДП" по инициативе Санкт–Петербургской центральной коллегии адвокатов совместно с УФАС по Петербургу собрал все заинтересованные стороны на тематической конференции, чтобы обсудить проблемы госзакупок.

, руководитель России по Петербургу:

В 2015 г. мы получили 4248 жалоб на госзаказ. Более половины - жалобы на заказчиков субъекта Федерации - города Петербурга. Меньшая половина примерно поровну делится между жалобами на федеральных и муниципальных заказчиков. Есть небольшая тенденция к снижению, но их число все–таки велико, и мы работаем с перегрузкой: в день приходится рассматривать до 25 жалоб. А 30 декабря 2014 г., например, мы получили 102 жалобы. Конечно, мы заинтересованы в остановке роста числа.

В 2015 г. где–то треть жалоб признана обоснованной. Но обращаю внимание коллег: даже при необоснованной жалобе торги могут быть, выражаясь на профессиональном сленге, снесены, потому что каждая жалоба является основанием для проведения внеплановой проверки обжалуемой процедуры, и зачастую мы находим иные основания для отмены торгов или изменения документации.

Для чего мы сегодня завели об этом речь? Обычно ФАС критикует госзаказчиков, мы всегда с удовольствием критикуем комитет госзаказа и федеральных заказчиков.

Но сейчас я хотел бы взглянуть на вопрос с другой стороны: поговорить о срыве госзаказа. И выступить не как контролер, а как представитель государства. Потому что, к сожалению, мы наблюдаем, как наше управление становится полем битвы для разных противоборствующих сил. Потому что сегодня к нам на комиссии ходят три категории жалобщиков. Первые - это добросовестные участники, те, кто действительно собирается участвовать в торгах. Настоящие, правильные заявители, которые ходят на комиссии.

Следующая категория - это специализированные организации, которые в полном соответствии с 44–м законом помогают заказчикам составить грамотную документацию, и каким–то образом этот рынок в Петербурге поделен. Мы знаем порядка пяти–шести таких специализированных организаций и обычно сразу видим, из–под чьего пера вышла та или иная документация. И все бы ничего, да только зачастую представители этих самых организаций пытаются оттеснить своих коллег локтем - путем шантажа заказчиков. Если, мол, вы не будете обращаться к нам за написанием грамотной, хорошей документации, мы на вас подадим в ФАС грамотную, хорошую жалобу. А мы в соответствии с законодательством должны все эти жалобы рассматривать. И, если там есть нарушение законодательства, мы должны выносить соответствующее предписание. Вот, как мне кажется, сегодня основная проблема, с государственной точки зрения, в госзаказе. И, честно говоря, мы пока не знаем, как эту проблему решать.

Наконец, третья категория - это люди, которые просто шантажируют заказчиков: если вы не будете правильно себя вести, то мы ваши торги снесем. Правильное поведение определяется суммой, которую заказчики должны заплатить убийцам торгов, чтобы те не подавали жалобы.

О том, что такой рынок существует, говорят цифры по отозванным жалобам: в 2013 г. - 140, в 2014–м - 456, за 11 месяцев 2015–го - 328. Видите? Объем большой. По жалобе в день, включая выходные. Это значит, что система действует. Хорошо подготовленные, правильно написанные жалобы, которые бери и в решение переноси, отзываются. Значит, люди о чем–то договорились.

Были предложения: каждую жалобу облагать пошлиной. Либо фиксированной, 2 тыс. рублей, либо радикально - в процентах от максимальной цены контракта. Хочешь пожаловаться на миллиардные торги - пожалуй миллиончик в Сбербанк. Не прошло. Как–то надо по–другому.

Станислав Мельник, заместитель директора Санкт–Петербургской центральной коллегии адвокатов:

Многие коллеги говорят об адвокатской монополии на представительство в суде как про свершившийся факт. Между тем, на наш взгляд, было бы весьма желательным распространение адвокатской монополии и на представительство в антимонопольной службе, как бы забавно это ни звучало. Пока это выглядит фантастически и требует проработки. Но, если это произойдет, качество административного производства существенно изменится к лучшему. Уйдет, например, такой вид злоупотреблений, как профессиональное рейдерство. Сутяжничество в госзакупках исчезнет как явление, ведь корень его - в ничем не ограниченном праве любого гражданина и юрлица обжаловать любые торги.

Злоупотребление правом не карается, поэтому никто ни разу еще не попытался доказать его. Если же в злоупотреблении правом будет уличен адвокат, представляющий интересы жалобщика в ФАС, он может быть лишен статуса адвоката, а вместе с этим и права представительства. Это серьезный сдерживающий фактор.

Но сутяжники - это одна сторона проблемы. Есть и обратная: низкая эффективность самой жалобы как инструмента борьбы с нарушениями на госзакупках. Обычная ситуация: компания обжалует итоги торгов, считая, что предложила лучшие условия, с ее доводами соглашается ФАС и предписывает госзаказчику устранить нарушения. Но заказчик обжалует предписание в суде и в качестве обеспечительных мер просит суд приостановить действие предписания.

Суд накладывает такое обеспечение, фирма - победитель торгов, не дожидаясь получение определения, начинает освоение денежных средств. И впоследствии, когда истец выигрывает суд, доказав реальность нарушений при закупках, оказывается, что половина денег уже потрачена. И суд оставляет все как есть, констатируя, что менять уже поздно. А потом выясняется, что дорога не построена, подрядчик исчез. И мы наблюдаем долгострои, где, как перчатки у молодой кокетки, меняются подрядчики у заказчика.

Мы видим злоупотребление, видим социальные последствия, где страдает логистика целого города, причем ущерб еще никто не успел подсчитать, а нужно было бы это сделать давно в каждом отдельном случае. На мой взгляд, выходом в данном случае была бы четкая норма, запрещающая заказчику заключать контракт до окончания судебного разбирательства по обжалованию предписания ФАС.

Алексей Бриллиантов, начальник управления экономической безопасности и противодействия коррупции ГУ МВД России по Санкт–Петербургу и ЛО:

Общее количество выявленных в этом году преступлений, связанных с бюджетом, - около 400. Из них в рамках госзаказа - порядка 40. Окончено производством 170, в суд направлено 146 уголовных дел. Много это или мало? Посмотрим с другой стороны. Всего в Петербурге за год проведено до 200 тыс. торгов; 4 тыс. жалоб в УФАС - это 2–5%. Говоря об этом зле, мы понимаем, что 95–97% закупок заключается в тишине и согласии и никого не беспокоит. Сигналов - ни от участников торгов, ни от заказчиков - о том, что к ним приходят неустановленные лица и предлагают за вознаграждение урегулировать вопрос отсутствия жалоб на торги, - нет. В рамках оперативно–разыскной деятельности мы выявляем такие случаи. Их в этом году выявлено два, возбуждены уголовные дела по ст. 290 УК. В связи с латентностью данного вида преступлений, то есть заинтересованностью обеих сторон в результате, в правоохранительные органы ни от заказчика, ни от подрядных организаций заявлений не поступает. И чаще всего подразделениям ЭБиПК приходится проводить проверки по уже исполненным контрактам.

От конкурса до выполненных работ - срок огромный, приходится привлекать специалистов различного профиля для проведения исследований и экспертиз, опрашивать все подрядные и субподрядные организации, каких на крупные госконтракты привлекается большое количество. При этом зачастую к уголовной ответственности привлекаются технический надзор и специалисты, которые отвечают за приемку работ. Именно на данных этапах должен быть жесткий контроль госучреждений, однако этого не происходит.

На рынке появились фирмы, оказывающие юридические услуги в сфере госзакупок. Они привлекают квалифицированных специалистов в разных отраслях, чтобы выявлять ошибки и недочеты госорганов при составлении техзадания. С точки зрения уголовного права деятельность данных лиц при отсутствии вымогательства, коррупции нельзя отнести к уголовно наказуемым деяниям.

Владимир Катенев, президент :

Мы как представители бизнеса пытаемся донести до власти, что главная проблема - это доступ бизнеса к информации о торгах. Мы просили план закупок у города. И нам дали талмуд в несколько сотен страниц, где убористым шрифтом вбито все, что планируется закупать в этом году. Но мы не видим, кто закупает, когда, каковы параметры закупки. Выкладывайте план закупок заранее в Интернет - с качественным поисковиком.

Если все технические задания, запланированные на год вперед, будут заранее выкладываться в открытый доступ и будет организован канал обратной связи от рынка, то любая закупка будет исправляться на этапе планирования. Все незаконные пункты техзаданий, которые ограничивают здоровую конкуренцию, будут оспариваться и исправляться до проведения торгов. И не будет никаких ошибок.

Однако пока наш призыв остается неуслышанным.

Виталий Бахвалов, заместитель председателя Петербурга:

Все хорошо знают , но мало кто сталкивался с работой нашего комитета. А между тем наш функционал объединяет полномочия частично и Росфиннадзора, и ФАС. Мы следим за контрактом на этапе планирования, на этапе заключения, на этапе исполнения.

И вот мало кто знает, что жаловаться на нарушения, допущенные в ходе торгов, можно не только в ФАС. Можно жаловаться и нам. Мы с удовольствием разгрузим антимонопольную службу. Потому что количество жалоб у нас не сравнить: в неделю порядка 10 жалоб, то есть в разы меньше. Основная же проблема в госзаказе, на мой взгляд, - это сам 44–й закон. Вечером ложишься спать, думая, что ты все знаешь, а утром встал - что–то новое появляется, как метеорит на голову.

Еще мы столкнулись с тем, что у заказчиков Петербурга свой подход к определению победителя, допуску к торгам. Этих подходов разных - не два, не три, их пять–шесть - не меньше. Поэтому мы приняли решение эту ситуацию исправлять. И мы каждую пятницу собираем по пять–шесть заказчиков и проводим с ними методические круглые столы. И, к удивлению у некоторых заказчиков, подход оказался интересный и даже более правильный.

Олег Дорохин, руководитель территориального управления Росфиннадзора по Петербургу:

Я бы отметил такую проблему, как завышение начальной цены контракта. Это приводит не столько к срыву госзаказа, сколько к лишним, неоправданным тратам бюджетных средств. В этой связи актуален - и вполне, как показывает практика, действенен - такой правовой механизм, как возмещение ущерба, наносимого бюджету. У нас, в частности, был недавно выявлен такой случай, и госзаказчик добровольно согласился компенсировать ущерб, заключив с исполнителем заказа допсоглашение, снижающее стоимость контракта на 16 млн рублей.

Дмитрий Ренев, начальник управления методологического сопровождения комитета по госзаказу Петербурга:

Заказчиков я здесь представляю практически один. И мы, как я вижу, плавно перешли от обсуждения недобросовестных поставщиков к недобросовестным заказчикам, которые так плохо составляют конкурсную документацию. "А если они составят грамотно, то торги снести будет нельзя!" Это заблуждение. Гвоздем 44–го закона должна была стать ст. 38, в которой говорится о контрактной службе.

Гвоздем она не стала по целому ряду причин. В частности, потому, что заказчиков в Петербурге 3054. Из них больше половины - как вы думаете, кто? Детские сады. Давайте поаплодируем профессионализму заказчиков. Потому что кто там делает техзадания? Младшие воспитатели. Иногда заведующие. Остальные тоже ненамного лучше: школы, поликлиники, учреждения культуры - при этом я не беру подведомственные комитету по культуре театры, музеи и т. д. Органов исполнительной власти в городе - 60 штук из всех этих 3054. Это раз.

Выпустил комитет по госзаказу регулятор, выпустил типовую документацию - ее сам я делаю и курирую. Вроде бы бери эту типовую документацию, заполняй пустые места, и все у тебя будет в порядке. А если что–то будет не в порядке и нас поправит контролирующий орган, мы очень быстро внесем изменения. И пожалуйста: пользуйся совсем без страха. К сожалению, это не так. Потому что гвоздем закона стала ст. 33 - описание объекта закупок. До 90% жалоб в УФАС признаются обоснованными в связи с нарушением этой самой статьи. Первая фраза первого пункта первой части этой статьи звучит так: "Описание объекта закупки должно носить объективный характер". Точка. Это самая простая фраза из всей огромной статьи. Пока битвы в судебной практике идут по этой первой фразе. Частей в ст. 33 еще много. Нам много предстоит еще интересного. Так вот, что такое объективное и субъективное, все решают на основании личного опыта, здравого смысла, понимания правильности описания. Решить, что такое объективное и субъективное, заказчик самостоятельно не в состоянии. А комитет по госзаказу не в состоянии проконсультировать всех. Если объект закупки простой и стандартный, еще куда ни шло, можно еще уложиться в рамки ст. 33. Если же объект более–менее сложный - а таких большинство, когда дело касается больших сумм: дорожные, строительные работы и тому подобное, - то техзадание становится огромным, и найти в нем избыточные требования становится очень легко. Поэтому давайте робко скажем, что 44–й закон недостаточно качественный. Есть простое правило: чем сложнее замок, тем больше способов его открыть. И самый правильный путь - дать в руки заказчикам простой и внятный инструмент по выбору добросовестного поставщика.

Выделите фрагмент с текстом ошибки и нажмите Ctrl+Enter

Власти Крыма направили в Министерство экономического развития РФ ряд предложений по усовершенствованию 44-ФЗ. В частности, предлагается запретить неучастникам торгов обжаловать их результаты, отмечает глава республики Сергей Аксенов. Таким образом планируется бороться с жалобщиками, из-за которых страдают стратегически важные стройки. Как контролирующим органам рассматривать такие жалобы и не нарушать права граждан, рассказали эксперты Т94.

Чтобы посторонние не могли жаловаться на торги, власти Крыма подготовили предложения по изменению 44-ФЗ. По их мнению, из-за него строительство стратегически важных объектов нередко отстает от графика из-за того, что любой человек может подать жалобу в Федеральную антимонопольную службу РФ и тем самым приостановить торги по определению необходимого подрядчика. Пакет поправок направлен в Министерство экономического развития РФ, где на вопросы об изменениях не ответили.

Начальник управления контроля размещения государственного заказа ФАС России Артем Лобов рассказал Т94, что эти предложения не поступали в центральный аппарат ФАС, поэтому дать им оценку пока невозможно. При этом он объяснил, что ФАС, получая жалобу, приостанавливает не всю закупку, а только этап заключения контракта. По его словам, возможны три варианты развития событий:

1. Если жалоба признается необоснованной, то этап заключение контракта разблокируется, и заказчик, не потеряв времени, продолжает закупку.

2. Если жалоба признается обоснованной, и комиссия ФАС России выявляет формальные нарушения закона, этап заключения контракта также разблокируется, а заказчику выдается предписание не применять при проведении закупки положения, нарушающие нормы 44-ФЗ.

3. Если жалоба признается обоснованной, и комиссия ФАС России выявляет серьезные нарушения норм закона о контрактной системе, заказчику выдается предписание о внесении изменений в закупочную документацию. Заказчик должен исполнить предписание в течение 20 дней.

"Таким образом, ФАС реагирует на характер выявленных нарушений, - комментирует Артем Лобов. — С принятием поправок в 44-ФЗ и вступлением в силу соответствующих норм с 31 декабря 2017 г., жалобы от физлиц на закупки, требующие наличие специальной правоспособности (например, лицензии или допуска СРО), участниками которых они не являются, рассматриваются в качестве обращений в рамках закона о порядке рассмотрения обращений граждан (59-ФЗ). ФАС вправе провести внеплановую проверку по такому обращению, не приостанавливая действие этапа заключения контракта".

Почему власти Крыма пришли к решению изменить контрактную систему, объясняет директор Института повышения конкурентоспособности Алексей Ульянов. Он напомнил, что в 2014 г. "Деловая Россия" и бизнес-обмудсмен Борис Титов предлагали объявить Крым и дальний Восток территориями свободными от 44-ФЗ из-за того, что процедурный контроль в этих регионах идет в ущерб контролю за результатами и финансовому контролю. "Такой системы нет ни в одной стране мира. Процедурный контроль не просто неэффективен, а вреден, - поясняет Алексей Ульянов. - К примеру, ситуация, когда регион проводит два тендера - один на 500 млн руб., а другой на 5 млн руб. На первый заявились две крупные и известные в регионе фирмы, а на второй — 15 субъектов МСП. По первому цена упала на 0,5%, по второму на 35%, в результате один победил, 14 проиграли. Как вы думаете, по какой процедуре в ФАС будет подано ноль жалоб, а по какой — 14? Другими словами, процедурный контроль "заточен" на отрицательную селекцию: в среднем по контрактной системе РФ 1,8 участника тендера и среднее падение цен - 8%, а по оспоренным ФАС торгам - 3,7 участника и 15% падение. То есть ФАС "сносит" более конкурентные торги с большим падением цен. При этом, 3/4 контроля ФАС приходится на мелкие закупки, которые в развитых странах вообще не контролируются".

Эксперт также отметил, что в России сложился класс профессиональных жалобщиков и гринмейлеров, которые зачастую связаны с нечистыми на руку чиновниками ФАС. От них страдают и добросовестные участники, и бюджет страны в целом, строительство важных объектов затягивается, а то и вовсе срывается. "Разумеется, в первую очередь от гринмейлеров страдает производственный малый и средний бизнес, ведь у крупных игроков больше возможностей отбиться или повлиять на гринмейлеров. В результате в госзаказе растет монополизация, издержки борьбы с гринмейлерами вкладываются в цену. "Деловая Россия" предлагала ввести пошлину за рассмотрение жалоб участников госзаказа - это могло хоть как то ограничить масштаб гринмейла и вывести из-под контроля закупки на сумму менее 400-500 тыс. руб. Эти предложения поддержали многие территориальные управления ФАС, которые буквально завалены жалобами, но центральное руководство антимонопольной службы их отвергло", — говорит Алексей Ульянов. Он предлагает своего рода программу-минимум: ввести пошлину и не контролировать мелкие закупки. Программа-максимум, по его мнению, — перейти к полноценному контролю за результатами и финансовому контролю, что позволит полностью отказаться от контроля процедур. Разумеется, это потребует изменения либо полной замены 44-ФЗ.

"Надо снять необоснованные ограничения на использование лучших мировых закупочных практик и расширить конкурентные механизмы - разрешить конкурентные переговоры, переторжку, закупку биржевых товаров на бирже, отменить аукционный перечень, разрешить заказчику выбирать любые конкурентные способы закупок. Это снизит долю закупок у единственного поставщика. Также нужно разрешить определять в целях минимизации риска и развития конкуренции не одного, а нескольких победителей", — отмечает Алексей Ульянов.

При всем этом права граждан не пострадают - любой запрос и жалобу любой госорган обязан рассмотреть в течение 30 дней. Но работники контрольных органов должны нести материальную и дисциплинарную ответственность за ущерб в результате рассмотрения необоснованных жалоб.

Георгий Сухадольский, руководителя аналитического центра "Интерфакс-ProЗакупки" считает, что в этом вопросе все-таки должен быть баланс интересов и приоритет целей, чтобы не получилось как в известной поговорке "за двумя зайцами погонишься…".

"Для начала надо определиться, что является более важным для стратегически строек - борьба с коррупцией и безоглядное право любого подать жалобу на любой стадии проведения закупки или своевременное возведение объекта, — отмечает он. — Но при любом обжаловании жалобщик должен сначала доказать, как именно обнаруженное нарушение повлияло на его личные права и интересы. Например, в некоторых странах обжаловать выбор победителя имеет право только занявший второе место, т.е. исключительно лицо, которое потенциально может занять место победителя, и никто более".

"44-ФЗ является одним из самых обсуждаемых законов. При этом эффективность работы в рамках данного закона ежегодно повышается, — комментируют Т94 представители комитета Торгово-промышленной палаты РФ по развитию системы закупок. — Считаем необходимым отметить, что в рамках своего выступления на итоговой пресс-конференции Сергей Аксенов высказался не только за изменение положений 44-ФЗ, но и за повышение квалификации кадров, которые работают в системе государственных закупок Крыма. Также было отмечено, что в закупках Крыма принимают участие компании, которые, сталкиваясь на практике со сложностью поставок, срывают сроки исполнения контрактов, в которых они победили с заниженной стоимостью. Говоря о "профессиональных жалобщиках" в рамках 44-ФЗ, необходимо отметить, что закон четко регламентирует процесс закупок, тем самым уменьшая процент необоснованных обращений. При этом важно помнить об открытости процедур закупочной деятельности в рамках 44-ФЗ и недопустимости уменьшения контроля за такими процедурами, в том числе и с помощью общественного контроля. Комитет готов проработать проблемы, которые возникают у крымских заказчиков, и постараться помочь в их скорейшем устранении".

В Санкт-Петербурге объявили борьбу с "профессиональными" жалобщиками, которые на торгах не редкость. За дело взялось городское управление Федеральной антимонопольной службы, которое намерено уже в первом квартале нового года начать проверки отозванных жалобы. Эксперты Т94 считают, что если опыт окажется успешным, то подобную практику можно пустить в другие регионы.

Дело в том, что "профессиональные" жалобщики обращаются в антимонопольную службу с одной лишь целью – повлиять на заказчика. Статистика следующая: за девять месяцев 2017 г. в северной столице было отозвано примерно 10% всех поданных жалоб. Многие из них, считают в УФАС, были поданы для того, чтобы подтолкнуть заказчика к диалогу. При этом сами они на контракты, как правило, не претендуют.

Как отмечают в ведомстве, проверка всех отзываемых жалоб лишит их стратегию смысла – заказчик просто не станет вступать в переговоры.

"Главная цель профессиональных жалобщиков – это получение определенного, выгодного для них результата закупки. Их деятельность наносит ущерб не только заказчикам, но и добросовестным поставщикам, участвующим в торгах, – комментирует Т94 Сергей Фахретдинов, руководитель комитета "Деловой России" по развитию ГЧП и взаимодействия бизнеса и госкомпаний. – Зачастую жалобы служат инструментом приостановки торгов, и, как следствие, затягивания закупки. Жалобщики понимают, что в некоторых случаях, сроки закупки нельзя передвинуть, а значит можно влиять на участников торгов под угрозой их срыва. В итоге создаются условия для недобросовестной конкуренции".

Эксперт подчеркивает, что подобный опыт проверок по Санкт-Петербургу может оказаться эффективной мерой, которую в дальнейшем стоит перенять и другим регионам.

К примеру, с такой проблемой столкнулось Нижегородское УФАС, которое сейчас надеется на помощь правоохранителей. В регионе за три квартала 2017 года УФАС проверило 582 закупки, 227 из них – около 40% – оказались с нарушениями. Общая сумма наложенных штрафов – 2,25 млн руб. Количество жалоб растет – в таком небольшом регионе за девять месяцев их было 709. Из них большая часть подается "профессионалами", которые делают на этом бизнес, считают в УФАС. Региональное антимонопольное ведомство смирилось, что своими силами не справится, поэтому и надеется на помощь правоохранительных органов.

Алексей Ульянов, руководитель движения "За реформу ФАС" отмечает, что руководство того же УФАС по Санкт-Петербургу всегда поддерживало позицию движения по борьбе с "профессиональными" жалобщиками и гринмейлерами. "В частности, там поддержали наше предложение о введении пошлины за подачу жалобы в ФАС по нарушению на торгах – это могло хоть как то ограничить поток заказных жалоб. К сожалению, у руководства центрального ФАС позиция другая – они это предложение не поддержали", – рассказывает Т94 Алексей Ульянов. Он критически уточняет, что эксперты давно замечали, что руководство ФАС делает не только план на потоке жалоб. "Многие добросовестные участники заказа отмечают, что к ним обращаются некоторые граждане, шантажируя подачей жалобы в ФАС, намекают, что там все схвачено. Так они ждут, когда им заплатят отступные. Они шантажируют также и участием или неучастием в тендерах", – продолжает эксперт. Свои слова он подтверждает статистикой: более половины жалоб ФАС признает необоснованными, количество возбуждаемых дел по закупкам остается гигантским – 20-30 тысяч ежегодно. Алексей Ульянов обращает внимание, что эксперты и участники госзаказа отмечают двойные стандарты ФАС при рассмотрении схожих дел, и действительно опасаются, что от личности жалобщика многое может зависеть. При этом у ФАС возникают ошибки и первого, и второго рода – жалобы по существу часто необоснованно признаются необоснованными.

"От личности руководства теруправления в регионе тоже многое зависит. Он сможет, проводя последовательную политику, искоренить некоторых профессиональных жалобщиков. Но на их место быстро придут другие – вход-то на этот "рынок" свободен, а соблазн легкого обогащения на шантаже и "гринмейле" велик. В таком большом управлении, как Петербургское, не приставишь контролера к каждому сотруднику УФАС, чтобы проследить, не связан ли он с гринмейлерами. Поэтому без смены руководства центрального ФАС проблему, увы, не разрешить", – резюмирует Алексей Ульянов.

Среди "профессиональных" жалобщиков есть как физические, так и юридические лица. При этом в УФАС подчеркивают, что нельзя путать жалобы "профессионалов" с жалобами активистов общественных организаций, таких, как Общероссийский народный фронт или Фонд борьбы с коррупцией. Последние тоже не являются участниками торгов и не претендуют на контракты, но преследуют совершенно другие цели и помогают бороться с нарушениями.

Чтобы посторонние не могли жаловаться на торги, власти Крыма подготовили предложения по изменению 44-ФЗ. По их мнению, из-за строительство стратегически важных объектов нередко отстает от графика из-за того, что любой человек может подать жалобу в Федеральную антимонопольную службу РФ и тем самым приостановить торги по определению необходимого подрядчика. Пакет поправок направлен в Министерство экономического развития РФ, где на вопросы об изменениях не ответили.

"Таким образом, ФАС реагирует на характер выявленных нарушений, – комментирует Артем Лобов. - С принятием поправок в 44-ФЗ и вступлением в силу соответствующих норм с 31 декабря 2017 г., жалобы от физлиц на закупки, требующие наличие специальной правоспособности (например, лицензии или допуска СРО), участниками которых они не являются, рассматриваются в качестве обращений в рамках закона о порядке рассмотрения обращений граждан (59-ФЗ). ФАС вправе провести внеплановую проверку по такому обращению, не приостанавливая действие этапа заключения контракта".

Почему власти Крыма пришли к решению изменить контрактную систему, объясняет директор Института повышения конкурентоспособности Алексей Ульянов. Он напомнил, что в 2014 г. "Деловая Россия" и бизнес-обмудсмен Борис Титов предлагали объявить Крым и дальний Восток территориями свободными от 44-ФЗ из-за того, что процедурный контроль в этих регионах идет в ущерб контролю за результатами и финансовому контролю. "Такой системы нет ни в одной стране мира. Процедурный контроль не просто неэффективен, а вреден, – поясняет Алексей Ульянов. – К примеру, ситуация, когда регион проводит два тендера – один на 500 млн руб., а другой на 5 млн руб. На первый заявились две крупные и известные в регионе фирмы, а на второй - 15 субъектов МСП. По первому цена упала на 0,5%, по второму на 35%, в результате один победил, 14 проиграли. Как вы думаете, по какой процедуре в ФАС будет подано ноль жалоб, а по какой - 14? Другими словами, процедурный контроль "заточен" на отрицательную селекцию: в среднем по контрактной системе РФ 1,8 участника тендера и среднее падение цен – 8%, а по оспоренным ФАС торгам – 3,7 участника и 15% падение. То есть ФАС "сносит" более конкурентные торги с большим падением цен. При этом, 3/4 контроля ФАС приходится на мелкие закупки, которые в развитых странах вообще не контролируются".

Эксперт также отметил, что в России сложился класс профессиональных жалобщиков и гринмейлеров, которые зачастую связаны с нечистыми на руку чиновниками ФАС. От них страдают и добросовестные участники, и бюджет страны в целом, строительство важных объектов затягивается, а то и вовсе срывается. "Разумеется, в первую очередь от гринмейлеров страдает производственный малый и средний бизнес, ведь у крупных игроков больше возможностей отбиться или повлиять на гринмейлеров. В результате в госзаказе растет монополизация, издержки борьбы с гринмейлерами вкладываются в цену. "Деловая Россия" предлагала ввести пошлину за рассмотрение жалоб участников госзаказа – это могло хоть как то ограничить масштаб гринмейла и вывести из-под контроля закупки на сумму менее 400-500 тыс. руб. Эти предложения поддержали многие территориальные управления ФАС, которые буквально завалены жалобами, но центральное руководство антимонопольной службы их отвергло", - говорит Алексей Ульянов. Он предлагает своего рода программу-минимум: ввести пошлину и не контролировать мелкие закупки. Программа-максимум, по его мнению, - перейти к полноценному контролю за результатами и финансовому контролю, что позволит полностью отказаться от контроля процедур. Разумеется, это потребует изменения либо полной замены 44-ФЗ.

"Надо снять необоснованные ограничения на использование лучших мировых закупочных практик и расширить конкурентные механизмы – разрешить конкурентные переговоры, переторжку, закупку биржевых товаров на бирже, отменить аукционный перечень, разрешить заказчику выбирать любые конкурентные способы закупок. Это снизит долю закупок у единственного поставщика. Также нужно разрешить определять в целях минимизации риска и развития конкуренции не одного, а нескольких победителей", - отмечает Алексей Ульянов.

При всем этом права граждан не пострадают – любой запрос и жалобу любой госорган обязан рассмотреть в течение 30 дней. Но работники контрольных органов должны нести материальную и дисциплинарную ответственность за ущерб в результате рассмотрения необоснованных жалоб.

"Для начала надо определиться, что является более важным для стратегически строек – борьба с коррупцией и безоглядное право любого подать жалобу на любой стадии проведения закупки или своевременное возведение объекта, - отмечает он. - Но при любом обжаловании жалобщик должен сначала доказать, как именно обнаруженное нарушение повлияло на его личные права и интересы. Например, в некоторых странах обжаловать выбор победителя имеет право только занявший второе место, т.е. исключительно лицо, которое потенциально может занять место победителя, и никто более".

"44-ФЗ является одним из самых обсуждаемых законов. При этом эффективность работы в рамках данного закона ежегодно повышается, - комментируют представители комитета Торгово-промышленной палаты РФ по развитию системы закупок. - Считаем необходимым отметить, что в рамках своего выступления на итоговой пресс-конференции Сергей Аксенов высказался не только за изменение положений 44-ФЗ, но и за повышение квалификации кадров, которые работают в системе государственных закупок Крыма. Также было отмечено, что в закупках Крыма принимают участие компании, которые, сталкиваясь на практике со сложностью поставок, срывают сроки исполнения контрактов, в которых они победили с заниженной стоимостью. Говоря о "профессиональных жалобщиках" в рамках 44-ФЗ, необходимо отметить, что закон четко регламентирует процесс закупок, тем самым уменьшая процент необоснованных обращений. При этом важно помнить об открытости процедур закупочной деятельности в рамках 44-ФЗ и недопустимости уменьшения контроля за такими процедурами, в том числе и с помощью общественного контроля. Комитет готов проработать проблемы, которые возникают у крымских заказчиков, и постараться помочь в их скорейшем устранении".