Концепцията за правната основа на местното самоуправление, основните етапи на неговото развитие. Концепция и развитие на правната основа на местното самоуправление. Концепция на местното самоуправление. Законодателна основа на местното самоуправление.

Правно основание местно управлениесъставляват: Конституцията на Руската федерация, Федералният закон „За основни принципиорганизации на местната власт в Руска федерация“, други федерални закони; конституции, устави и закони на съставните образувания на федерацията, както и уставите на общините и други нормативни правни актове, регулиращи организацията и дейността на местното самоуправление. Освен това, интегрална частПравната основа за местното самоуправление в Руската федерация е Европейската харта за местно самоуправление, ратифицирана през 1998 г. от нашата страна: нейните основни принципи и разпоредби са отразени в руското законодателствоотносно местното самоуправление.

В развитието на правната рамка на местното самоуправление в Руската федерация могат да се разграничат три периода: 1) от 1990-1991 г. до октомври-декември 1993 г.; 2) от октомври-декември 1993 г. до септември 1995 г.; 3) от 1 септември 1995 г. (на този ден влезе в сила Законът за общите принципи на организацията на местното самоуправление, разработващ конституционни разпоредби за местното самоуправление) до днес.

Първият период е свързан с началото на формирането на правната рамка на местното самоуправление в Руската федерация.Беше през 1990-1991 г. има преход към нови принципи на организация местни властисе приемат първите закони за местното самоуправление (Закон на СССР „За основни принципиместното самоуправление и местната икономика в СССР” и Закона на RSFSR „За местното самоуправление”). Съответни промени се правят в Конституцията на Съюза и Конституцията на RSFSR.

Законът на СССР за общите принципи на местното самоуправление определя местното самоуправление като част от социалистическото самоуправление на народа, което има за цел да осигури реализацията на правата и свободите на гражданите, тяхната независимост при решаване на въпроси на социални и икономическо развитиетеритория, защита заобикаляща среда. Той създава система на местно управление, която включва местни съвети народни депутатикато основна връзка на тази система, органи на териториално обществено самоуправление, както и местни референдуми, събрания, събирания на граждани и други форми на пряка демокрация.

В съответствие със закона местното самоуправление се осъществява в границите на административно-териториалните единици.

Законът установява общинската собственост като основа на местната икономика. При условие съдебна защитаправа и законни интересиместно управление. В съответствие с него съюзът и автономните републики трябваше да разработят и приемат свои собствени законодателни актове, регулиращи местното самоуправление.

Законът за местното самоуправление на RSFSR определя местното самоуправление като система за организиране на дейността на гражданите за самостоятелно (на тяхна отговорност) решаване на въпроси местно значениевъз основа на интересите на населението, неговите исторически, национално-етнически и други характеристики, въз основа на Конституцията и законите на Руската федерация, конституциите и законите на републиките в Руската федерация.

Руското законодателство, за разлика от законодателството на Съюза, въведе в концепцията за местно самоуправление такава важна характеристика като собствената отговорност на населението, която поема правото самостоятелно да решава въпроси от местно значение.

Законът също използва понятието „общинска собственост“, докато правото на Съюза използва понятието „общинска собственост“. Местното самоуправление в съответствие с него се осъществява в границите на области, градове, райони в градовете, градове, селски съвети, селски селища, т.е. в границите на административно-териториалните единици.

Законът предвиждаше приемането от републиките в Руската федерация на закони за местното самоуправление на тези републики, както и приемането от областните и градските съвети на правилници (харти) за местното самоуправление. Общинските и селските съвети могат да приемат правилник (харта) за местното самоуправление на подчинената им територия.

Съветите и съответните ръководни органи бяха надарени със собствена компетентност, която не можеше да бъде променяна освен със закон. Органът на управление в областния, градския, районния в града, градския, селския съвет беше местната администрация, която замени съществуващата преди това изпълнителни комитетиместни съвети. Ръководителят на местната администрация осъществява правомощията си на принципите на единоначалието. Законът установява отчетност на местната администрация пред съответния местен съвет, както и пред висши изпълнителни и разпоредителни органи в рамките на тяхната компетентност. Актовете на местната администрация, които противоречат на законодателството и решенията на съвета, приети в рамките на неговата компетентност, могат да бъдат отменени от съответния съвет, висш изпълнителен и административен орган или обявени за невалидни от съда. Решенията на Съвета, които не отговарят на закона, могат да бъдат отменени от по-висшия Съвет на народните депутати.

Следователно можем да заключим, че руски законпредполага формирането на местно самоуправление въз основа на съществуващата структура на местното съветска власт, като същевременно се запазва доминиращата роля на местния съвет в системата на местното самоуправление, двойното подчинение на местните органи на управление, правото на висшите съвети да отменят решения на местните съвети, които противоречат на закона.

През разглеждания период бяха приети закони на федерално ниво: от 24 октомври 1991 г. „За избора на ръководител на администрацията“ и от 15 април 1993 г. „За основите бюджетни праваи права за образуване и използване на извънбюджетни фондове на представителни и изпълнителни органи държавна властрепублики в състава на Руската федерация, автономна област, автономни окръзи, територии, региони, градове Москва и Санкт Петербург, местни власти.“ Те обаче не оказаха сериозно влияние върху формирането на местната власт.

Изборите на ръководители на местната администрация трябваше да се проведат през ноември 1991 г. В съответствие с резолюцията на V (извънреден) Конгрес на народните депутати на Руската федерация от 1 ноември 1991 г. „За организацията Изпълнителна властв периода на радикална икономическа реформа“ и приетия въз основа на него Указ на президента на Руската федерация от 25 ноември 1991 г. „За процедурата за назначаване на ръководители на администрации“, ръководителите на местната администрация се назначават от съответния ръководител на висшето управление. На 1 април 1993 г. е приет Законът на Руската федерация „За реда за назначаване и освобождаване на ръководители на регионална, регионална, автономна област, автономен окръг, град“ федерално значение, областна, градска, районна в града, градска и селска администрация.” Той обаче не изключи възможността в определени случаи да се проведат избори на ръководител на администрацията в съответствие със Закона на RSFSR от 24 октомври 1991 г. „За избора на ръководител на администрацията“.

Много важни законодателни разпоредбиотнасящи се до бюджетните права на местната власт, например чл. 9 от Закона на Руската федерация от 15 април 1993 г. „За основите на бюджетните права и правата за формиране и използване на извънбюджетни фондове на представителните и изпълнителните органи на държавната власт на републиките в състава на Руската федерация, автономната област , автономни окръзи, територии, региони, градове Москва и Санкт Петербург, местни власти“, като се посочва, че нивото на фиксирания доход трябва да бъде най-малко 70% от приходната част на минималния бюджет.

Процедурата за провеждане на избори за местни съвети е регламентирана от Закона на RSFSR „За изборите на народни депутати на местните съвети на народните депутати на RSFSR“, приет на 27 октомври 1989 г., т.е. още преди прехода на местните власти към принципите на самоуправление. Въз основа на него през 1990 г. бяха избрани местни съвети за петгодишен мандат, които в съответствие със Закона за местното самоуправление в RSFSR получиха статут на представителни органи на местното самоуправление. Легален статутзаместниците на тези органи се регулират от Закона на RSFSR от 30 октомври 1990 г. „За статута на народен депутат от местния Съвет на народните депутати“.

Законът за местното самоуправление в RSFSR подробно регламентира формите на организация и дейност на местните органи на управление, както и компетентността на местните съвети и местната администрация. От настоящите субекти на федерацията само републиките в състава на Руската федерация имаха право да приемат законодателни актове по въпросите на местното самоуправление (закони за местното самоуправление, за местни референдуми, за избори на местни съвети). Органи на държавна власт и администрация на територията, областта, автономната област, автономната област в съответствие с чл. 9 от Закона за местното самоуправление са длъжни да съдействат за развитието на системата на местното самоуправление на своята територия, като вземат мерки за балансиране местни бюджети, решаване на административно-териториални въпроси, предвидени в закона, оказване на организационна, методическа и друга помощ на местните съвети в тяхната работа и др. Те обаче не можеха да вземат решения, регулиращи дейността на местните власти.

На 31 март 1992 г. беше подписано Федералното споразумение, което стана неразделна част от Конституцията на Руската федерация. Споразумението отнася установяването на общите принципи за организация на местното самоуправление към съвместната отговорност на федералните държавни органи на Руската федерация и държавните органи на нейните съставни образувания. Територии, региони, автономна област, автономни окръзии градовете с федерално значение получиха правото да прилагат свои собствени правна уредбавъпроси на местното самоуправление в рамките на своята компетентност в съответствие с федералното законодателство. На републиките в Руската федерация беше признато правото да приемат закони и други правни актове по тези въпроси.

Вторият период е свързан с процеса на реформиране на системата на местното самоуправление, започнал през есента на 1993 г., който се формира въз основа на прилагането на Закона за местното самоуправление на RSFSR.

Правната основа за реформиране на местното самоуправление бяха указите на президента на Руската федерация по въпросите на местното самоуправление, издадени в рамките на неговите правомощия, които бяха определени с Указ от 21 септември 1993 г. „За поетапна конституционна реформа в Руската федерация." С укази на президента на Руската федерация от 9 октомври 1993 г. „За реформата на представителните органи на властта и местното самоуправление в Руската федерация“ и от 26 октомври 1993 г. „За реформата на местното самоуправление в Руската федерация“ Руска федерация“, дейността на местните съвети беше прекратена, техните функции бяха възложени на местната администрация. На държавните органи на съставните образувания на федерацията беше препоръчано да извършат реформа на местното самоуправление в съответствие с разпоредбите на Указа от 26 октомври 1993 г.

Изборите за представителни органи на местното самоуправление беше предложено да се проведат от декември 1993 г. до юни 1994 г. Датата на изборите трябваше да бъде определена от държавните органи на съставните образувания на федерацията.

Указът от 26 октомври 1993 г. одобри Правилника за основите на организацията на местното самоуправление в Руската федерация за периода на поетапна конституционна реформа. Бяха одобрени и Основните правила за изборите на органи на местното самоуправление. На правителствените органи на съставните образувания на федерацията беше препоръчано да приемат разпоредби относно изборите в местните органи на управление, като вземат предвид тези основни разпоредби.

С цел по-нататъшно осъществяване на реформата в местното самоуправление и осигуряване на нейното държавна подкрепаНа 9 октомври 1993 г. президентът на Руската федерация издава указ „За някои мерки за предоставяне на държавна подкрепа за местното самоуправление“, който съдържа инструкция към правителството на Руската федерация да разработи проект Федерална програмадържавна подкрепа за местната власт.

На 22 декември 1993 г. президентът на Руската федерация издаде указ „За гаранциите на местното самоуправление“, който съдържа редица основни разпоредби относно организацията и дейността на местното самоуправление. Той предвиждаше по-специално, че решенията на органите на местното самоуправление могат да бъдат отменени само в съдебна процедураче ръководителят на местната администрация може да бъде член на съответния представителен орган на местното самоуправление. В допълнение, членовете на глава втора от Закона за местното самоуправление на RSFSR, които регулират въпросите на структурата и организационни основидейността на местните съвети, редица други членове, както и Закона на RSFSR „За статута на народен депутат на местния Съвет на народните депутати“.

Процесът на реформа на местното самоуправление промени основите на организацията на местното управление. На първо място, трябва да се отбележи, че характерът на взаимодействието между представителния орган на местното самоуправление и ръководителя на администрацията, който започна да се нарича ръководител на местното самоуправление, се промени значително. По същество приоритетът на местната администрация в отношенията й с представителен органместно управление.

Връчени укази на президента на Руската федерация правна рамказа приемане от субектите на федерацията на съответните правни актове за местното самоуправление.

В същото време трябва да се има предвид, че споменатите укази по въпросите на местното самоуправление са издадени преди влизането в сила на Конституцията на Руската федерация (влязла в сила на 25 декември 1993 г. - от деня на нейното официално публикация).

Държавната дума на Федералното събрание на Руската федерация в своята резолюция от 10 юни 1994 г. „За осигуряване на конституционни праванаселението за местното самоуправление в регулаторните правни актове на съставните единици на федерацията” отбеляза, че тези постановления са изиграли определена роля при формирането на правната основа за местното самоуправление. В същото време те съдържат разпоредби, които не съответстват на Конституцията на Руската федерация и ограничават конституционните права на населението на местно самоуправление.

Тези нормативни правни актове, както се посочва в резолюцията, не гарантират конституционните права на населението самостоятелно да определят структурата на органите на местното самоуправление и техните избори, да участват в управлението общинска собственост. Беше посочено също, че Указът на президента на Руската федерация от 21 март 1994 г. „За мерките за осигуряване на реформата на местното самоуправление“ по отношение на привеждането в съответствие на актовете на президента и правителството на Руската федерация с федералната конституция не беше приложен.

По този начин възникна ситуация, когато възникващата система на местно самоуправление не отговаряше напълно на конституционния модел на местно самоуправление. Ситуацията се влошава от липсата на федерален закон за местното самоуправление.

Развитието му започва през 1994 г. Правителството, в изпълнение на плана за приоритетни мерки за изпълнение на първото обръщение на президента на Руската федерация Федерално събраниеподготви проект на федерален закон за общите принципи на организиране на местното самоуправление. През декември 1994 г. той беше внесен от президента на Руската федерация в Държавната дума.

Още два варианта на проекта бяха разработени от депутати Държавна дума. Те бяха обсъдени на Общоруското съвещание за прилагането на конституционните разпоредби за местното самоуправление и организацията на държавната власт в съставните образувания на Руската федерация. В него по-специално се отбелязва, че недостатъците на вариантите на проектозакона са, че „някои разпоредби са прекалено подробни, които като цяло трябва да бъдат предмет на законодателството на самите субекти на федерацията. Предложената от разработчиците схема на административно-териториално устройство на субектите на федерацията не е безспорна, което, както е известно, е в тяхната изключителна компетентност.

Приетият Закон за общите принципи на организацията на местното самоуправление по същество отразява разпоредбите от трите версии на законопроекта: това беше вид компромис, въпреки че Държавната дума прие един от парламентарните проекти като основа.

Третият период е свързан с приемането на Закона за общите принципи на организацията на местното самоуправление.На 28 август 1995 г. той е подписан от президента на Руската федерация и на 1 септември 1995 г., от датата на официалното му публикуване, влиза в сила. Започва нов етап в развитието на правната рамка на местното самоуправление.

Член 55 от закона установява, че регулаторните правни актове в Руската федерация, докато не бъдат приведени в съответствие с този закон, се прилагат в степента, която не му противоречи. Нов законсъщо запази действието на чл. 49-76 (засилване правомощията на местната администрация) и чл. 80-86 (уреждащи въпросите на териториалното обществено самоуправление) от Закона за местното самоуправление на RSFSR, които се прилагат до степен, която не противоречи на Конституцията на Руската федерация и този закон. Тези членове са валидни, докато субектите на федерацията приемат закони за разграничаване на юрисдикцията на общините, както и закони за регулиране на прилагането на местното самоуправление във формите, предвидени в чл. 24 и 27 от Закона за общите принципи на организация на местното самоуправление. Тези членове съдържат разпоредби относно събранията (сбирките) на гражданите, относно териториалните обществено самоуправлениеи други форми на участие на населението в осъществяването на местното самоуправление.

Законът предвиждаше възможност за временна регулация отделни отношения. И така, съгласно чл. 57 до приемането от субектите на федерацията на съответните закони, въпросите, подлежащи на регулиране от тях, могат да се регулират от уставите на общинските образувания, приети в съответствие с Конституцията на Руската федерация и този закон, с изключение на въпросите, посочени в клаузи 1, 2 на чл. 56.

Законът установи тримесечен срок за привеждане на правните актове на съставните субекти на федерацията в съответствие с него.

По едно време Държавната дума, оценявайки нормативната правни актовесубекти на федерацията, приети след октомври 1993 г., в резолюция от 10 юни 1994 г. „За осигуряване на конституционните права на населението на местно самоуправление в регулаторните правни актове на субектите на федерацията“ отбеляза, че в редица конституции на републиките, харти, закони и други регулаторни правни актове на субектите на федерацията по въпросите на местното самоуправление има несъответствия с разпоредбите на Конституцията на Руската федерация. С приемането на новия закон този проблем се изостри още повече.

Законът за общите принципи на организацията на местното самоуправление съдържа чл. 62, според който правителството на Руската федерация трябваше да разработи и внесе за разглеждане в Държавната дума:

Проекти на федерални закони, осигуряващи привеждането на законодателството на Руската федерация, включително данъчното и бюджетното законодателство, в съответствие с този закон;

Осигуряване на проекти на законодателни актове правна защитаоргани на местната власт;

Проекти на законодателни актове, установяващи отговорност, включително наказателна, за възпрепятстване на упражняването на правата на гражданите на местно самоуправление, включително отговорност за нарушаване на установените срокове за провеждане на избори за органи на местното самоуправление, длъжностни лицаместно управление. В чл. 58 установи крайния срок за провеждане на тези избори: не по-късно от шест месеца от датата на влизане в сила на закона (т.е. преди 1 март 1996 г.). Въпреки това на 17 септември 1995 г. президентът на Руската федерация издаде указ „За изборите в държавните органи на съставните образувания на Руската федерация и в органите на местното самоуправление“, в който призна необходимостта от провеждане на избори за местните органи на управление през декември 1996 г. Основанието за отлагането на изборите беше, според мнението на президента, „незавършеността на процеса на формиране в редица съставни образувания на Руската федерация законодателна рамканеобходими за провеждане на избори и функциониране на органите на местното самоуправление“ и липсата на федерално законодателство относно формирането на финансовата и материалната база на местното самоуправление. Тези разпоредби на постановлението влизат в противоречие със Закона за общите принципи на организацията на местното самоуправление. В съответствие с параграф 2 на чл. 59 от закона, от 1 март 1996 г. мандатът на началниците на местни администрации(ръководители на местно самоуправление), назначени на длъжност от държавни служители, държавни органи, както и по начин, различен от предвидения в закона. В обяснението на Комитета по местно самоуправление на Държавната дума на Руската федерация от 25 март 1995 г. „По някои въпроси, свързани с прилагането на Федералния закон „За общите принципи на организацията на местното самоуправление в Руската федерация“, беше подчертано, че удължаването на мандата на горепосочените лица е правно възможно само след извършване на съответните промени във Федералния закон. В тази връзка прилагането на Указа на президента на Руската федерация от 17 септември 1995 г., определящ времето за провеждане на местни избори, според комисията е неприемливо. Съгласно част 1 на чл. 90 от Конституцията на Руската федерация указите на президента на Руската федерация не трябва да противоречат на федералните закони. Определянето с президентския указ на условията за избори за органи на местното самоуправление (през декември 1996 г.) противоречи на споменатия закон (клауза 1 на член 58). Съответните промени, предвиждащи нови условия за провеждане на местни избори, бяха въведени с Федералния закон от 22 април 1996 г. „За изменение на Федералния закон „За общите принципи на организацията на местното самоуправление в Руската федерация“.

Въпросът за времето на изборите на представителни органи и служители на местното самоуправление стана предмет на разглеждане от Конституционния съд на Руската федерация във връзка с искания на президента на Руската федерация и ръководителя на Република Коми за проверка на конституционността на тези разпоредби на Федералния закон.

Страни, изпратили искания до Конституционен съд, смята, че определянето на времето за избори за органи на местното самоуправление не е свързано с общите принципи на организацията на местното самоуправление, чието създаване е в съвместно управлениена Руската федерация и нейните съставни образувания и следователно този въпрос не трябва да се разрешава във федералния закон. Според ръководителя на република Коми този въпрос е от компетенцията на субектите на федерацията, а според президента на Руската федерация е от правомощията на местното самоуправление.

Конституционният съд на Руската федерация, след като разгледа исканията, стигна до заключението, че действието на оспорваните разпоредби на закона е предназначено само за преходния период на формиране на системата на местното самоуправление. Те са предназначени да рационализират процеса на неговото формиране и да предотвратят забавяне при създаването на изборни органи на местното самоуправление. Следователно определянето във федералния закон на крайните срокове за провеждане на избори не нарушава правото на държавните органи на съставните образувания на Руската федерация и местното самоуправление да определят конкретна дата за избори, а само поставя прилагането на това право в рамките на определен период от време. Въпреки това, след приключване на формирането на органите на местното самоуправление чрез провеждането на първите избори, федералните органи вече нямат право със свое решение да определят времевата рамка за провеждане на последващи избори, тъй като това би нарушило конституционния разпоредба за независимостта на местното самоуправление.

През 1996 г. беше приет Федералният закон „За осигуряване на конституционните права на гражданите на Руската федерация да избират и да бъдат избирани в местните органи на управление“, който има за цел да осигури провеждането на общински избори в случаите, когато: а) законодателната ( представителен) орган на субекта на федерацията не е приел закон, установяващ процедурата за провеждане на общински избори; б) хартата не е приета община; в) няма избран представителен орган на местното самоуправление, както и в други случаи, които затрудняват произвеждането на общински избори. Законът установява правото на съда да назначава по искане на прокурора, по жалба на граждани или по жалба на обществени сдружения датата на общинските избори, ако те не са проведени в срока, предвиден в окончателния и преходния срок. разпоредби на Закона за общите принципи на организацията на местното самоуправление.

Закон за основните гаранции избирателни праваи правото на участие в референдум на гражданите на Руската федерация е осигурено общо правило: в случаите, когато упълномощени органи, длъжностни лица, избирателни комисии не назначават фиксирано времеизбори, включително общински, избори по молби на избиратели, избирателни сдружения и блокове, държавни органи, органи на местното самоуправление и прокурор се назначават от общ съд.

След влизането в сила на Закона за общите принципи на организацията на местното самоуправление бяха приети редица федерални закони, които разработиха неговите разпоредби: „За финансовите основи на местното самоуправление в Руската федерация“ (1997 г.); „За приватизацията държавна собствености за основите на приватизацията общинска собственоств Руската федерация” (1997); „Относно основите общинска службав Руската федерация” (1998) и др.

Следващият етап от реформата на местното самоуправление, както е посочено в Указа на президента на Руската федерация от 11 юни 1997 г. „За основните насоки на реформата на местното самоуправление в Руската федерация“, предвижда завършването на формирането на правна рамка, която осигурява формирането на местното самоуправление, както и създаването на финансова и икономическа основа за местното самоуправление, прилагането на мерки за държавна подкрепа за местното самоуправление.

Значителна роля в развитието на правната рамка на местното самоуправление принадлежи на субектите на федерацията, които имат големи правомощия в областта на правното регулиране на местното самоуправление.

Основните принципи на местното самоуправление, залегнали в Европейската харта за местно самоуправление, Конституцията на Руската федерация и Закона за общите принципи на организацията на местното самоуправление, трябва да бъдат отразени не само в правен механизъмосигуряване на местното самоуправление, но и в практическата дейност на органите на местното управление.

Правно основаниеместно управление- набор от правни гаранции, механизми и средства за упражняване на правото на гражданите на местно самоуправление, установени със законодателни актове на федералните държавни органи, държавните органи на съставните образувания на Руската федерация и местните органи на самоуправление. Правната основа на местното самоуправление е Конституцията на Руската федерация, федералните закони, конституциите (хартите), законите на съставните образувания на Руската федерация, хартите на общините, наредбите на местните органи на управление, регулиращи организацията и дейността на местното самоуправление. органи на територията на Руската федерация. Правното основание на местното самоуправление има тристепенен характер.

Правна основа на местното самоуправлениепредназначени да гарантират независимостта на населението в управлението на местните дела, независимостта и ненамесата на държавата, както и да създават условия за ефективно решениевъзникващи въпроси по местно нивооргани.

Основните принципи на дейността на населението при осъществяване на местното самоуправление са залегнали в Конституцията на Руската федерация и Федералния закон „За общите принципи на организацията на местното самоуправление в Руската федерация“. В чл. 7 от този федерален закон разкрива съдържанието на понятието „ законодателна основаместно управление". Законодателното регулиране на въпросите на местното самоуправление от съставните образувания на Руската федерация се извършва в съответствие с Конституцията на Руската федерация и Федералния закон „За общите принципи на организация на местното самоуправление в Руската федерация“. Правните разпоредби на този федерален закон се прилагат еднакво за републиките, териториите, регионите, градовете с федерално значение, автономните области и автономните окръзи. Федералните закони, законите на съставните образувания на Руската федерация, установяващи нормите на общинското право, не могат да противоречат на Конституцията на Руската федерация и този федерален закон и не трябва да ограничават правата на местното самоуправление, гарантирани от тези разпоредби. В случай на противоречие се прилагат конституционните норми и нормите на Федералния закон „За общите принципи на организацията на местното самоуправление в Руската федерация“.

В ход законодателна уредбаПо въпросите на местното самоуправление органите на местното самоуправление трябва да изхождат от следните области на законотворческа дейност:

1. извършва задължителна правна проверка на нормативен акт на представителен орган на държавната власт на съставно образувание на Руската федерация или орган на местно самоуправление, за да определи дали неговите норми отговарят на най-високите стандарти законодателни актовемеждународно ниво, Конституцията на Руската федерация и федералните закони;
2. представителните органи на държавната власт на съставните образувания на Руската федерация или органите на местното самоуправление трябва да приемат регламентисамо в случаите, когато нормите на федералното (регионалното) законодателство изискват подробности;
3. Представителните органи на държавната власт на съставните образувания на Руската федерация и органите на местното самоуправление имат право да приемат нормативни правни актове само по въпросите, които са от тяхната юрисдикция (съвместната юрисдикция на Руската федерация и съставните образувания на Руската федерация). Руска федерация).

Понятието и съставът на правната уредба на местното самоуправление

Ефективното функциониране на системата на местното самоуправление до голяма степен се определя от нивото на развитие на правната рамка.

Правната рамка на местното самоуправление е система от законови и други разпоредби, въз основа на които то функционира.

Правната основа на местното самоуправление се състои от общопризнати принципи и норми международно право, международните договори на Руската федерация, както и правната рамка на Руската федерация, която включва Конституцията на Руската федерация, федералните конституционни закони, Федералният закон „За общите принципи на организацията на местното самоуправление в Руската федерация Федерация“, други федерални закони, издадени в съответствие с тях и други регулаторни правни актове на Руската федерация (укази и заповеди на президента на Руската федерация, укази и заповеди на правителството на Руската федерация, други нормативни правни актове на федералната изпълнителна власт власти), конституции (харти), закони и други нормативни правни актове на съставните образувания на Руската федерация, харти на общини, решения, приети на референдуми и събрания на граждани, и други общински правни актове (фиг. 1.3.1).

┌──────────────────────────────────┐

┌────────────┤ Конституция на Руската федерация │

│ └───────────────┬──────────────────┘

│ ┌───────────────┼────────────────┐

│ ┌─────────┴─────────────┐ │ ┌──────────────┴────────────┐

│ │ Федерален закон │ │ │ Укази и заповеди │

│ │ „За общите принципи │ │ │ на президента на Руската федерация, │

│ │ организиране на местно ├─┼─┤ разрешаване │

│ │ самоуправление в Руската федерация", │ │ │ и заповеди │

│ │ друго федерално │ │ │ Правителство на Руската федерация, друго │

│ │ закони │ │ │ федерални правни актове │

│ └──┬───────────────┬────┘ │ └─────┬─────────┬───────────┘

│ │ │ │ │ │

│ │ ┌─────────────┴──────┴───────┴───────┐ │

│ │ │ Конституции (устав) на съставните образувания на Руската федерация, │ │

│ │ │ закони и други правни актове │ │

│ │ │ държавни органи │ │

│ │ │ органи на съставните образувания на Руската федерация │ │

│ │ └────────────────────┬───────────────┘ │

│ ┌──┴──────────────────────┴─────────────────┴────────────┐

│ │ Грамоти на общините, взети решения │

└─┤ на местни референдуми и събрания на граждани, правни │

│ актове на органи и длъжностни лица на местното самоуправление │

└────────────────────────────────────────────────────────┘

Ориз. 1.3.1. Състав на правната уредба

местно правителство на Руската федерация

Формирането на правната рамка на местното самоуправление се основава на разделението на правомощията между нивата на управление и подчинението на правните норми. Тъй като установяването на общи принципи за организация на местното самоуправление, съгласно Конституцията, е предмет на съвместна юрисдикция на Руската федерация и нейните съставни образувания, то включва публикуването на федерални закони и приемането в съответствие с тях на закони и други регулаторни правни актове на съставните образувания на Руската федерация. Регионалните закони позволяват да се конкретизират разпоредбите на федералните закони във връзка с местните условия, но те не могат да противоречат на Конституцията на Руската федерация и федералните закони. Общинските правни актове не могат да противоречат на федералните правни актове и правните актове на съставните образувания на Руската федерация.

Правната рамка на местното самоуправление е в етап на формиране. Но в системата на правните знания вече се е обособил специален отрасъл - общинското право. Той регулира отношенията, които възникват в процеса на организация и дейност на местната власт. Това е сложен отрасъл, възникнал в пресечната точка на няколко отрасъла на правото: конституционно, административно, финансово, поземлено, екологично и др. Комплексният характер на общинското право отразява многостранността на общинските дейности.

Конституционни основи на местното самоуправление

Конституционните норми имат най-висш юридическа силапо отношение на всички други законодателни актове на всяко ниво. В обобщена форма основните разпоредби на Конституцията на Руската федерация по въпросите на местното самоуправление са представени в таблица. 1.3.1.

Таблица 1.3.1

Конституционни основи на местното самоуправление в Руската федерация

Конституцията на Руската федерация признава и гарантира местното самоуправление, провъзгласява правото му на общинска собственост, включително собственост върху земя и други природни ресурси, самостоятелно решаване на въпроси от местно значение, независимо формиране, одобряване и изпълнение на местния бюджет. Тя е независима в рамките на своите правомощия. Местните власти, както беше споменато, не са част от системата на държавните органи. Това трябва да се тълкува не като загуба на техните правомощия, а като невъзможност на държавните органи да действат като висша инстанция по отношение на местните власти. Въпросите за взаимоотношенията между местните власти и държавните органи са разгледани по-подробно в раздел 1.5.

Федерално законодателство

Федералният закон от 2003 г. N 131-FZ се отнася до правомощията на федералните държавни органи в областта на местното самоуправление:

Определяне на общите принципи на организация на местното самоуправление в Руската федерация;

Правно регулиране на дейността на федералните държавни органи, държавните органи на съставните образувания на Руската федерация и техните служители в областта на местното самоуправление;

Правна уредба на правата, задълженията и отговорностите на гражданите, органите и длъжностните лица на местното самоуправление при решаване на въпроси от местно значение и при упражняване на делегирани държавни правомощия.

Федералните законодателни актове, свързани с местното самоуправление, могат да бъдат разделени на две групи. Първият включва федерални закони, укази на президента на Руската федерация, постановления на правителството на Руската федерация, резолюции и решения на Конституционния съд на Руската федерация, специално посветени на въпросите на местното самоуправление. Вторият включва федерални индустриални закони и други регулаторни правни актове, съдържащи отделни правила общинско право.

В първата група основният е законът, който определя общите принципи на дейността на местното самоуправление. Той разкрива основните понятия и термини на местното самоуправление, определя ролята му за осъществяване на демокрацията и осигурява правата на гражданите да упражняват местно самоуправление. Структурата на Федералния закон от 2003 г. е представена в таблица. 1.3.2.

Таблица 1.3.2

Структура на Федералния закон „За общите принципи

организации на местното самоуправление в Руската федерация"

Други федерални закони от тази група включват законите „За осигуряване на конституционните права на гражданите да избират и да бъдат избирани в местните органи на управление“ (1996 г.), „За основите на общинската служба в Руската федерация“ (1998 г.), „За ратификация на Европейската харта за местно самоуправление” (1998).

От втората група федерални закони особено важни са гражданският, поземленият, градоустройственият, бюджетният и данъчният кодекс на Руската федерация, които оказват огромно влияние върху дейността на местното самоуправление. Като цяло нормите на общинското право се съдържат в стотици федерални секторни закони - от военната служба до здравеопазването. В периода на реформата на местното самоуправление законодателната дейност на общините се активизира значително. От особено значение е Федералният закон от 22 август 2004 г. N 122-FZ, в резултат на който бяха отстранени значителен брой противоречия между законодателството за местното самоуправление и секторното законодателство. Списъкът на основните федерални актове, приети по време на реформата на местното самоуправление (от септември 2006 г.), е даден в Приложение 1.

Регионално законодателство

За конкретна община регионални законине по-малко важни от федералните, тъй като общинските власти на практика най-често взаимодействат с държавните органи на техните съставни единици на Руската федерация.

Федералният закон от 2003 г. включва в правомощията на държавните органи на съставните образувания на Руската федерация правното регулиране на въпроси, свързани с организацията на местното самоуправление в съставните образувания на Руската федерация, правата и отговорностите на държавните органи на съставните образувания на Руската федерация и техните длъжностни лица в областта на местното самоуправление, правата и отговорностите на местните власти и длъжностните лица на самоуправление по въпроси, чието регулиране е от компетентността на съставните образувания на Руската федерация.

Конституциите (хартите) на съставните образувания на Руската федерация съдържат раздели, посветени на местното самоуправление. Всеки субект на Руската федерация прие закон за организацията на местното самоуправление на своята територия, както и пакет от други закони по въпросите на местното самоуправление. Те включват например законите за изборите за местни власти, местните референдуми, общинската служба, административно-териториалното устройство на съставния субект на Руската федерация, процедурата за образуване и преобразуване на общини и др. Секторните регионални закони, които сериозно засягат дейността на местното самоуправление, включват законите за собствеността, бюджета и бюджетен процес, регионални данъци и такси и др.

Въпреки наличието на обща правна рамка, законодателната практика на отделните съставни единици на Руската федерация по въпросите на организирането на местното самоуправление в началото на 21 век се оказа много различна. Анализът на регионалните правни актове показа, че много от тях тълкуват и уточняват различни аспекти на местното самоуправление по различен начин, често нарушавайки неговите права. Типични примери са лишаването на малки градове и други населени места от правата на местно самоуправление, формирането на „декоративни“ общини, лишени от собственост и бюджет, неспазване на изискванията на федералното законодателство за предоставяне на местни органи на управление с отделни държавни правомощия, строга регламентация на структурата на органите на местното самоуправление, нарушаване на правомощията на представителните органи. В защита на правата на местното самоуправление от законодателни инициативиРегионалните власти многократно се противопоставяха на Конституционния съд на Руската федерация. Най-известни са неговите решения относно законодателството за местното самоуправление в Удмуртската република (1997 г.) и в Република Коми (1998 г.).

През 2001-2003 г. по инициатива на президента на Русия много регионални закони за местното самоуправление бяха приведени в съответствие с федералното законодателство. Въпреки това, в съответствие с Федералния закон от 2003 г. N 131-FZ, много законодателни въпросиизискват подобрение.

По въпроси от местно значение населението на общините пряко, органите и длъжностните лица на местното самоуправление приемат общински правни актове. Системата им е представена в табл. 1.3.3.

Таблица 1.3.3

Система от общински правни актове

Уставът на общината и решенията, взети чрез пряко волеизявление на гражданите на местен референдум (събрание), имат най-висока юридическа сила на територията на общината. Редът за провеждане на местни референдуми и събрания е разгледан в раздел 1.7.

Нормативните правни актове на представителния орган регулират най-важните жизнени процеси на общината. Най-характерните от тях:

Правилник за местните референдуми и местните избори;

Правилник за организацията на териториалното обществено самоуправление на територията на общината;

Правилник за реда за управление на общинската собственост;

Правила за земеползване и устройство;

Правила за търговия;

Правилник за общинските поръчки;

Правилник за общинската служба и др.

Проекти на общински нормативни актове могат да се внасят от органи на териториално обществено самоуправление, както и от инициативни групи на граждани.

Наред с правните актове от нормативен характер, органите и длъжностните лица на местното самоуправление приемат индивидуални актове. Необходимостта от тяхното приемане е свързана с осъществяването на организационни, изпълнителни и контролни дейности в системата на местното самоуправление (например заповед за назначаване на общинска длъжност, извършване на проверка и др.).

Устав на общината

Уставът на общинското образувание е вид местна конституция, основен нормативен акт на общинско образувание. Той, в съответствие с Федералния закон от 2003 г., отразява следните разпоредби:

Име на общината;

Списък на въпроси от местно значение;

Форми, ред и гаранции за участие на населението в решаването на въпроси от местно значение, включително чрез образуване на органи на териториално обществено самоуправление;

Устройство и ред за формиране на органите на местното самоуправление;

Наименования и правомощия на изборни и други органи на местната власт и техните длъжностни лица;

Мандатът на представителния орган на общината, депутатите, членовете на други изборни органи на местното самоуправление, избраните служители на местната власт, основанията и редът за прекратяване на техните правомощия;

Видове отговорност на органите и длъжностните лица на местното самоуправление, основанията за тази отговорност и процедурата за решаване на съответните въпроси, включително основанията и процедурата за отзоваване на избрани служители от населението, предсрочно прекратяванеправомощия на изборни органи и изборни длъжностни лица от местната власт;

Редът за формиране, приемане и изпълнение на местния бюджет, както и редът за контрол върху неговото изпълнение;

Процедурата за внасяне на промени и допълнения в устава на общинско образувание.

Уставът на общината урежда и други въпроси на организацията на местното самоуправление в съответствие с федералните закони и законите на съставните образувания на Руската федерация.

Общината изработва самостоятелно своя устав. Съгласно Федералния закон от 2003 г. уставът на общинското образувание се приема от съответния представителен орган. Въпреки това, за да се привлече населението към приемането на такъв важен документ, трябва да се проведат обществени обсъждания на проекта на харта и измененията към нея. Възможно е също някои от основните разпоредби на хартата да бъдат подложени на местен референдум. След вземането на решения по тези въпроси, останалите разпоредби и хартата като цяло се приемат от представителния орган.

Представителният орган на общината приема устава с тайно гласуване. Най-малко 2/3 от определения брой депутати трябва да гласуват за приемането на хартата или въвеждането на промени и допълнения към нея. В населени места с по-малко от 100 избиратели приемането на хартата трябва да се извърши от населението директно на събрание на гражданите.

Уставът на общинското образувание, направените в него изменения и допълнения подлежат на официално публикуване (обнародване) след държавната им регистрация в органите на правосъдието.

Въпроси за самоконтрол

1. Какъв е съставът на правната уредба на местното самоуправление?

2. Какви са важни документина федерално ниво, регулиращи дейността на местната власт?

3. Какви компоненти на дейностите на местното самоуправление се регулират от законодателството на съставните образувания на Руската федерация?

4. Защо хартата се нарича основен закон на живота или конституция на община?

5. Каква е процедурата за разработване и приемане на устава на общинско образувание?

Съгласно правното основание на местното самоуправлениесе разбира като система от нормативни правни актове, които определят организацията, формите на изпълнение и гаранциите на местното самоуправление, неговите задачи и функции, както и компетентността и отговорността на органите и длъжностните лица на местното самоуправление^ техните взаимоотношения с държавните органи, граждани и техните сдружения в Руската федерация.

Съгласно чл. 4 от Федералния закон от 2003 г. „За общите принципи на организацията на местното самоуправление в Руската федерация“ правната основа на местното самоуправление е:

1) общопризнати принципи и норми на международното право, международни договори на Руската федерация;

2) Конституцията на Руската федерация, федералните конституционни закони, федералните закони и други регулаторни правни актове на Руската федерация, издадени в съответствие с тях (укази и заповеди на президента на Руската федерация, укази и заповеди на правителството на Руската федерация). Федерация, други регулаторни правни актове на федералните изпълнителни органи);

3) конституции (харти), закони и други регулаторни правни актове на съставните единици на федерацията;

4) устави на общини, решения, приети на местни референдуми и събрания на граждани, както и други общински правни актове.

В списъка на нормативните правни актове, които формират правната основа на местното самоуправление, Федералният закон поставя на първо място общопризнатите принципи и норми на международното право, международните договори на Руската федерация (които, по-специално,

се позовава на Европейската харта за местно самоуправление, ратифицирана от Руската федерация през 1998 г. и в съответствие с чл. 15 от Конституцията на Руската федерация, която стана част от нашата правна система).

Тази законодателна уредба на нормативните правни актове може да се обясни по-специално с факта, че местното самоуправление (заедно с други форми на упражняване от хората на тяхната власт) осигурява изпълнението общопризнат законвсяко лице да участва в управлението на своята страна пряко или чрез свободно избрани представители и поради това местното самоуправление е една от основните основи на всяка демократична система.

Според Европейската харта за местно самоуправление, правото на гражданите да участват в управлението държавни деласе отнася до онези демократични принципи, които се споделят от всички държави-членки на Съвета на Европа (включително Русия, членка на Съвета на Европа).

Руската федерация признава и гарантира правата и свободите на човека и гражданина в съответствие с общопризнатите принципи и норми на международното право и Vв съответствие с Конституцията на Руската федерация (член 17). Основите на конституционната система на Русия като демократична държава, залегнали в Конституцията на Руската федерация (включително принципа на местното самоуправление), трябва да съответстват на демократичните принципи, признати от нормите на международното право.

Следователно разработването и приемането на конституцията на всяка съвременна демократична държава трябва да се извършва, като се вземат предвид международните задължения на тази държава, като се вземат предвид общопризнатите принципи и норми на международното право. В този случай трябва да се вземе предвид следното: международните договори на Руската федерация имат предимство пред законите, а не пред Конституцията (член 15 от Конституцията на Руската федерация). В същото време Федералният закон от 1995 г. „За международните договори“ установява, че ако международен договорсъдържа правила“, които изискват промени индивидуални разпоредбиСпоред Конституцията на Руската федерация решението за съгласие да бъде задължително за Русия е възможно под формата на федерален закон само след извършване на съответните изменения в Конституцията на Руската федерация или преразглеждане на нейните разпоредби по предписания начин (член 22).

Признавайки пълното правно и политическо значение на Европейската харта за местно самоуправление за утвърждаването и развитието на принципите на самоуправление у нас, е необходимо да се вземе предвид правно положениеКонституционният съд на Руската федерация по въпроса за връзката между Хартата и Конституцията на Руската федерация, федералните закони. В своята резолюция от 30 ноември 2000 г. по този въпрос Конституционният съд на Руската федерация заяви, че Конституцията на Руската федерация и федералните закони установяват по-високо ниво от предвиденото в международните задължения

Русия, нивото на гаранции за независимост на местното самоуправление.

В развитието на правната рамка на местното самоуправление в Руската федерация могат да се разграничат четири периода: 1) от 1990-1991 г. до октомври - декември 1993 г.; 2) от октомври - декември 1993 г. до септември

1995 г.; 3) от 1 септември 1995 г. (на този ден впис VФедералният закон от 1995 г. „За общите принципи на организацията на местното самоуправление в Руската федерация“ влезе в сила до приемането и влизането в сила на Федералния закон от 6 октомври 2003 г., който бележи нов (четвърти) период в развитието на правната уредба на местното самоуправление, който продължава и до днес. Пълното влизане в сила на този закон беше отложено за 1 януари 2009 г., така че в периода между датата на приемането му и датата на пълното влизане в сила бяха извършени редица преходни (подготвителни) мерки, насочени към създаване на организационно-териториални, финансови, икономически и правни предпоставки, необходими за прилагането на всички разпоредби на закона, за реформиране на системата на местното самоуправление в Руската федерация.

Първият период е свързан с началото на формирането на правната рамка на местното самоуправление в Руската федерация.Беше през 1990-1991 г. Извършва се преход към нови принципи на организация на местното самоуправление, приемат се първите закони за местното самоуправление (Законът на СССР „За общите принципи на местното самоуправление и местната икономика в СССР“ и Законът на РСФСР „За местното самоуправление“ Самоуправление в РСФСР”). Съответни промени се правят в Конституцията на Съюза и Конституцията на RSFSR.

Законът на СССР за общите принципи на местното самоуправление определя местното самоуправление като част от социалистическото самоуправление на народа, което има за цел да осигури реализацията на правата и свободите на гражданите, тяхната независимост при решаване на въпроси на социално-икономическо развитие на зоната за опазване на околната среда. Той създаде система за местно самоуправление, която включва местните съвети на народните депутати като основна връзка на тази система, органи на териториално обществено самоуправление, както и местни референдуми, събрания, събирания на граждани и други форми на пряко демокрация.

Местното самоуправление се осъществяваше в границите на административно-териториалните единици.

Законът установява общинската собственост като основа на местната икономика и осигурява съдебна защита на правата и законните интереси на местната власт. Съюзните и автономните републики трябваше да разработят и приемат свои собствени законодателни актове, регулиращи местното самоуправление.

Законът за местното самоуправление на RSFSR определя местното самоуправление като система за организиране на дейността на гражданите за самостоятелно (на тяхна отговорност) решаване на въпроси от справедливо значение въз основа на интересите на населението, неговата историческа, национално-етническа принадлежност. и други характеристики въз основа на Конституцията и законите на Руската федерация, конституциите и законите на републиките b в състава на Руската федерация,

Руското законодателство, за разлика от законодателството на Съюза, въведе в концепцията за местно самоуправление такава важна характеристика като собствената отговорност на населението, която поема правото самостоятелно да решава въпроси от местно значение.

Законът също използва понятието „общинска собственост“, докато правото на Съюза използва понятието „общинска собственост“. Местното самоуправление в съответствие с него се осъществява в границите на области, градове, райони в градовете, градове, селски съвети, селски селища, т.е. в границите на административно-териториалните единици.

Законът предвиждаше приемането от републиките в Руската федерация на закони за местното самоуправление на тези републики, както и приемането от областните и градските съвети на правилници (харти) за местното самоуправление. Общинските и селските съвети могат да приемат правилник (харта) за местното самоуправление на подчинената им територия.

Съветите и съответните ръководни органи бяха надарени със собствена компетентност, която не можеше да бъде променяна освен със закон. Органът на управление в областния, градския, районния, градския, селския съвет беше местната администрация, която замени действащите преди това изпълнителни комитети на местните съвети . Законът установява отчетност на местната администрация пред съответния местен съвет, както и пред висши изпълнителни органи в рамките на тяхната компетентност. Актовете на местната администрация, които противоречат на законодателството и решенията на съвета, приети в рамките на неговата компетентност, могат да бъдат отменени от съответния съвет, по-висш изпълнителен и административен орган или да бъдат обявени за невалидни от съда. Решения на съвета, които не отговарят на закона може да бъде отменен от по-висш Съвет на народните депутати.

По този начин руският закон предполага формирането на местно самоуправление въз основа на съществуващата структура на местната съветска власт, като същевременно запазва доминиращата роля на местния съвет в системата на местното самоуправление, двойното подчинение на местните органи на управление , правото на висшите съвети да отменят решения на местните съвети, които противоречат на закона.

През разглеждания период бяха приети закони на федерално ниво; от 24 октомври 1991 г. „За избора на ръководител на администрацията“ и от 15 април 1993 г. „За основите на бюджетните права и правата за формиране и използване на извънбюджетни фондове на представителните и изпълнителните органи на държавната власт на републики в състава на Руската федерация, автономна област, автономни окръзи, територии, региони, градове Москва и Санкт Петербург, местни власти. Те обаче не оказаха сериозно влияние върху формирането на местната власт.

Изборите на ръководители на местната администрация трябваше да се проведат на ноември 1991 г. в съответствие с резолюцията на V (извънреден) Конгрес на народните депутати на Руската федерация от 1 ноември 1991 г. „За организацията на изпълнителната власт в периода на радикалната икономическа реформа" и приетия въз основа на него указ на президента на Руската федерация от 25 ноември 1991 г. "За процедурата за назначаване на ръководители на администрации^ ръководителите на местната администрация се назначават от съответния ръководител на по-висша администрация. На 1 април 1993 г. Законът на Руската федерация „За реда за назначаване и освобождаване на ръководители на регионални, регионални, автономни области, автономни окръзи, федерални градове, окръзи, градски райони в града, селища и селски администрации“ беше осиновен. Той обаче не изключи възможността в определени случаи да се проведат избори на ръководител на администрацията в съответствие със Закона на RSFSR „За избор на ръководител на администрацията“.

Много важни законови разпоредби относно бюджетните права на местното самоуправление също бяха оставени неизпълнени, например чл. 9 от Закона на Руската федерация „За основите на бюджетните права и правата за формиране и използване на извънбюджетни фондове на представителните и изпълнителните органи на държавната власт на републиките в Руската федерация, автономната област, автономните окръзи, територии“ , региони, градове Москва и Санкт Петербург, местни власти“, като се посочва, че нивото на фиксирания доход трябва да бъде най-малко 70% от приходната част на минималния бюджет.

Процедурата за провеждане на избори за местни съвети се регулира от Закона на RSFSR от 27 октомври 1989 г. № „За изборите на народни депутати на местните съвети на народните депутати на RSFSR“, приет още преди прехода на местните власти към принципите на самоуправлението.

Въз основа на него през 1990 г. бяха избрани местни съвети за петгодишен мандат, които в съответствие със Закона за местното самоуправление 13 на RSFSR получиха статут на представителни органи на местното самоуправление. Правният статут на заместниците на тези органи се регулира от Закона на RSFSR от 30 октомври 1990 г. Юстатут на народен депутат от местния Съвет на народните депутати."

Законът за местното самоуправление в RSFSR подробно регламентира формите на организация и дейност на местните органи на управление, както и компетентността на местните съвети и местната администрация. От настоящите субекти на федерацията само републиките в състава на Руската федерация имаха: право да приемат законодателни актове по въпросите на местното самоуправление (закони за местното самоуправление, за местни референдуми за избори на местни съвети). Органи на държавна власт и управление на територията, областта, автономната област, автономен окръг 1 в съответствие с чл. 9 от Закона на RSFSR „За местното самоуправление в RSFSR“ бяха длъжни да насърчават развитието на системата на местното самоуправление на своята територия, като предприемат мерки за балансиране на местните бюджети, разрешават въпроси на административно-териториалното деление, предвидени за предоставяне на организационна, методическа и друга помощ на местните съвети в тяхната работа и др.

На 31 март 1992 г. беше подписан Федеративният договор, който стана неразделна част от Конституцията на Руската федерация. Договорът отнесе установяването на общи принципи за организация на местното самоуправление към съвместната отговорност на федералните държавни органи. на Руската федерация и държавните органи на нейните съставни единици. Териториите, регионите, автономните области, автономните области и градовете с федерално значение получиха правото да извършват собствено правно регулиране на въпросите на местното самоуправление в рамките на своята компетентност и в съответствие с федералното законодателство. На републиките в Руската федерация беше признато правото да приемат закони и други правни актове по тези въпроси.

Вторият период на развитие на правната рамка на местното самоуправление се свързва с този, който започна през есента на 1993 г.Ж. процесът на реформиране на системата на местното самоуправление, който се развива въз основа на прилагането на закона на RSFSR *0 местно самоуправление в РСФСР“.

Правната основа за реформиране на местното самоуправление бяха указите на президента на Руската федерация по въпросите на местното самоуправление, издадени в рамките на неговите правомощия, които бяха определени с Указ

от 21 септември 1993 г. № 1400 „За поетапна конституционна реформа в Руската федерация“, укази на президента на Руската федерация от 9 октомври 1993 г. № 1617 „За реформата на представителните власти и местните власти в Руската федерация* и от 26 октомври 1993 г. № 1760 *0 реформа на местното самоуправление в Руската федерация“, дейността на местните съвети е прекратена, техните функции са възложени на местната администрация. На държавните органи на съставните образувания на федерацията беше препоръчано да извършат реформа на местното самоуправление в съответствие с разпоредбите на Указа от 26 октомври 1993 г.

Изборите за представителни органи на местното самоуправление беше предложено да се проведат от декември 1993 г. до юни 1994 г. Датата на изборите трябваше да бъде определена от държавните органи на съставните образувания на федерацията.

Указ № 1760 от 26 октомври 1993 г. одобри Правилника за основите на организацията на местното самоуправление в Руската федерация за периода на поетапна конституционна реформа. Одобрени бяха и Основните правила за избор на органи на местното самоуправление. На правителствените органи на съставните образувания на федерацията беше препоръчано да приемат разпоредби относно изборите в местните органи на управление, като вземат предвид тези основни разпоредби.

За да продължи реформата на местното самоуправление и да осигури неговата държавна подкрепа, на 9 октомври 1993 г. президентът на Руската федерация издаде Указ „За някои мерки за предоставяне на държавна подкрепа на местното самоуправление“, който съдържаше инструкция до правителството на Руската федерация за разработване на проект на Федерална програма за държавна подкрепа за местното самоуправление.

На 22 декември 1993 г. президентът на Руската федерация издаде Указ № 2265 „За гаранциите на местното самоуправление“, който съдържа редица основни разпоредби, свързани с организацията и дейността на местното самоуправление. Той предвижда по-специално, че решенията на органите на местната власт могат да бъдат отменени само по съдебен ред и че ръководителят на местната администрация може да бъде член на съответния представителен орган на местната власт. В допълнение, членовете на глава втора от Закона за местното самоуправление на RSFSR, регулиращи структурата и организационните основи на дейността на местните съвети, редица други членове, както и Законът на RSFSR „За статута на народа депутат на местния Съвет на народните депутати на РСФСР” са обявени за невалидни.

Процесът на реформа на местното самоуправление промени основите на организацията на местното управление. На първо място, трябва да се отбележи, че характерът на взаимодействието между представителния орган на местното самоуправление и ръководителя на администрацията, който започна да се нарича ръководител на местното самоуправление, се промени значително е установен приоритет на местната администрация в отношенията й с представителния орган на местното самоуправление.

Указите на президента на Руската федерация послужиха като правна основа за приемането от субектите на федерацията на съответните правни актове за местното самоуправление.

В същото време трябва да се има предвид, че споменатите укази по въпросите на местното самоуправление са издадени преди влизането в сила на Конституцията на Руската федерация (влязла в сила на 25 декември 1993 г. - от деня на нейното официално публикация).

Държавната дума на Федералното събрание на Руската федерация в своята резолюция от 10 юни 1994 г. „За осигуряване на конституционните права на населението на местно самоуправление в регулаторните правни актове на съставните образувания на федерацията“ отбеляза, че тези укази изигра определена роля във формирането на правната основа на местното самоуправление. В същото време те съдържат разпоредби, които не съответстват на Конституцията на Руската федерация и ограничават конституционните права на населението на местно самоуправление. Тези нормативни правни актове посочват в решението, че не са осигурени конституционните права на населението самостоятелно да определя структурата на органите на местното самоуправление и техния избор, както и да участва в управлението на общинската собственост. Беше посочено също, че Указът на президента на Руската федерация от 21 март 1994 г. № „За мерките за осигуряване на реформата на местното самоуправление“ по отношение на привеждането на актовете на президента и правителството на Руската федерация в съответствие с федералната конституция не е приложен.

Така възникна ситуация, при която възникващата система на местно самоуправление не отговаряше напълно на конституционния модел на местно самоуправление. Ситуацията се влошава от липсата на федерален закон за местното самоуправление.

Развитието му започва през 1994 г. Правителството, в изпълнение на плана за приоритетни мерки за изпълнение на първото обръщение на президента на Руската федерация към Федералното събрание, подготви проект на федерален закон за общите принципи на организация на местните самоуправление. През декември 1994 г. той е внесен от президента на Руската федерация в Държавната дума

Друга версия на проекта е разработена от депутати от Държавната дума. Те бяха обсъдени на общоруското съвещание за прилагането на конституционните разпоредби за местното самоуправление и организацията на държавната власт в съставните образувания на федерацията. В него по-специално се отбелязва, че недостатъците на вариантите на проектозакона са, че „някои разпоредби са прекалено подробни, които като цяло трябва да бъдат предмет на законодателството на самите субекти на федерацията. Предложената от разработчиците схема на административно-териториално устройство на субектите на федерацията не е безспорна, което, както е известно, е в тяхната изключителна компетентност.

Приетият Закон за общите принципи на организацията на местното самоуправление по същество отразява разпоредбите от трите версии на законопроекта: това беше вид компромис, въпреки че Държавната дума прие един от парламентарните проекти като основа.

Третият период от развитието на правната рамка на местното самоуправление е свързан с приемането на Федералния закон * Относно общите принципи на организиране на местното самоуправление в Руската федерация",На 28 август 1995 г. той е подписан от президента на Руската федерация и на 1 септември 1995 г., от датата на официалното му публикуване, влиза в сила. Започва нов етап в развитието на правната Основиместно управление.

Член 55 от Федералния закон установява, че регулаторните правни актове в Руската федерация, докато правната система не бъде приведена в съответствие с приетия закон, се прилагат доколкото не му противоречат. Законът запази и действието на чл. 49-76 (засилване правомощията на местната администрация) и чл. 80-86 (уреждащи въпросите на териториалното обществено самоуправление) от Закона за местното самоуправление на RSFSR, които се прилагат до степента, която не противоречи на Конституцията на Руската федерация и този закон, и са валидни до приемането от субектите на федерацията на закони за разграничаване на юрисдикцията на общините, както и закони за регулиране на прилагането на местното самоуправление във формите, предвидени в чл. 24 и 27 от Федералния закон. Тези членове съдържат разпоредби относно събранията (сбирките) на гражданите, териториалното обществено самоуправление и други форми на участие на населението в осъществяването на местното самоуправление.

Федералният закон предвиждаше възможност за временно регулиране на определени отношения. Така, съгласно член 57, до приемането на съответните закони от субектите на федерацията, въпросите, които са предмет на регулиране от тях, могат да се регулират от хартите на общинските образувания, приети в съответствие с Конституцията на Руската федерация и този закон, с с изключение на въпросите, посочени в параграфи 1, 2 на чл. 56,

Федералният закон установи тримесечен срок за привеждане на правните актове на съставните субекти на федерацията в съответствие с него.

По едно време Държавната дума, оценявайки регулаторните правни актове на субектите на федерацията, приети след октомври 1993 г., в своята резолюция от 10 юни 1994 г. „За осигуряване на конституционните права на населението на местно самоуправление в регулаторните правни актове на субектите на федерацията” отбеляза, че редица има несъответствия в конституциите на републиките, хартите, законите и други нормативни правни актове на субектите на федерацията по въпросите на местното самоуправление с разпоредбите на Конституцията на руската федерация. С приемането на Федералния закон този проблем стана още по-остър.

Федералният закон от 1995 г. „За общите принципи на организацията на местното самоуправление в Руската федерация“ съдържаше изискване, според което правителството на Руската федерация трябваше да разработи и представи проекти за разглеждане от Държавната дума:

федерални закони, които гарантират, че законодателството на Руската федерация, включително данъчното и бюджетното законодателство, е приведено в съответствие с този закон;

законодателни актове, осигуряващи правна защита на местните власти;

законодателни актове, установяващи отговорност*, включително наказателна отговорност, за възпрепятстване на упражняването на правата на гражданите на местно самоуправление*, включително отговорност за нарушаване на установените срокове за провеждане на избори на органи на местното самоуправление и служители на местното самоуправление.

В чл. 58 от закона определя крайния срок за провеждане на тези избори: не по-късно от шест месеца от датата на влизане в сила на закона (т.е. преди 1 март 1996 г.). Въпреки това на 17 септември 1995 г. президентът на Руската федерация издаде указ „За изборите в държавните органи на съставните образувания на Руската федерация и в органите на местното самоуправление“, в който призна необходимостта от провеждане на избори за местните органи на управление през декември 1996 г. Основанието за отлагането на изборите беше, според мнението на президента, „незавършеността на процеса на формиране в редица съставни образувания на Руската федерация на законодателната рамка, необходима за провеждането на избори и функционирането на местните власти и липсата на федерално законодателство относно формирането на финансовата и материалната база на местното самоуправление. Тези разпоредби на указа влизат в противоречие с Федералния закон от 1995 г. „За общите принципи на организацията на местното самоуправление в Руската федерация“. В съответствие с параграф 2 на чл. 59 от закона На 1 март 1996 г. мандатът на ръководителите на местни администрации (ръководители на местно самоуправление), назначени на длъжност от държавни служители, държавни органи, както и

по начин, различен от предвидения в закона. В обяснението на Комитета по местно самоуправление на Държавната дума на Руската федерация от 25 март 1995 г. „По някои въпроси, свързани с прилагането на Федералния закон „За общите принципи на организацията на местното самоуправление в Руската федерация“, беше подчертано, че удължаването на мандата на горепосочените лица е правно възможно само след извършване на съответните промени във Федералния закон. В тази връзка прилагането на Указа на президента на Руската федерация от 17 септември 1995 г., определящ времето за провеждане на местни избори, според комисията е неприемливо. Съгласно част 1 на чл. 90 от Конституцията на Руската федерация указите на президента на Руската федерация не трябва да противоречат на федералните закони. Определянето с президентския указ на условията за избори за местни органи на управление (през декември 1996 г.) противоречи на посочения закон (клауза 1 на член 58) . Съответните промени, предвиждащи нови условия за провеждане на местни избори, бяха въведени с Федералния закон от 22 април 1996 г. „За изменение на Федералния закон „За общите принципи на организацията на местното самоуправление в Руската федерация“.

Въпросът за времето на изборите на представителни органи и служители на местното самоуправление стана предмет на разглеждане от Конституционния съд на Руската федерация във връзка с искания на президента на Руската федерация и ръководителя на Република Коми за проверка на конституционността на тези разпоредби на Федералния закон.

Страните, изпратили искания до Конституционния съд, смятат, че определянето на времето за избори за органи на местното самоуправление не е свързано с общите принципи на организацията на местното самоуправление, чието създаване е под съвместната юрисдикция на Руската федерация и нейните субекти и следователно този въпрос не трябва да се разрешава във федералния закон. Според ръководителя на Република Коми този въпрос е от компетентността на субектите на федерацията и по мнението на президент на Руската федерация, той е в обхвата на правомощията на местното самоуправление.

Конституционният съд на Руската федерация, след като разгледа исканията, стигна до заключението, че действието на оспорваните разпоредби на закона е предназначено само за преходния период на формиране на системата на местното самоуправление. Те са предназначени да рационализират процеса на неговото формиране и да предотвратят забавяне при създаването на изборни органи на местното самоуправление. Следователно определението във Федералния закон на крайните срокове за провеждане на избори не нарушава правото на държавните органи на съставните единици на федерацията и местното самоуправление да определят конкретна дата за избори, а само поставя прилагането на това право в рамките на определен период от време. Въпреки това, след приключване на формирането на органите на местното самоуправление чрез провеждането на първите избори, федералните органи вече нямат право със свое решение да определят времевата рамка за провеждане на последващи избори, тъй като това би нарушило конституционния разпоредба за самостоятелността на местното самоуправление 1 .

През 1996 г. беше приет Федералният закон „За осигуряване на конституционните права на гражданите на Руската федерация да избират и да бъдат избирани в местните органи на управление“, който има за цел да осигури провеждането на общински избори в случаите, когато: а) законодателната ( представителен) орган на субекта на федерацията не е приел закон, установяващ процедурата за провеждане на общински избори; б) не е приет уставът на общината; в) няма избран представителен орган на местното самоуправление, както и в други случаи, които затрудняват произвеждането на общински избори. Законът установява правото на съда да назначава по искане на прокурора, по жалба на граждани или по жалба на обществени сдружения датата на общинските избори, ако те не са проведени в срока, предвиден в окончателния и преходния срок. разпоредбите на Федералния закон „За общите принципи на организацията на местното самоуправление в Руската федерация“,

Законът за основните гаранции на избирателните права и правото на участие в референдум на гражданите на Руската федерация установява общо правило: в случаите, когато упълномощени органи, длъжностни лица и избирателни комисии не назначават избори, включително общински, в рамките на установен период, изборите по заявленията на сдруженията на избирателите, държавните органи, местните власти и прокурорите се назначават от съд с обща юрисдикция.

Основните задачи в областта на формирането и развитието на правната рамка, като се вземат предвид разпоредбите на Федералния закон за общите принципи на организацията на местното самоуправление, бяха определени в Указ на президента на Руската федерация от 15 октомври 1999 г., № 1370 „За одобряване на основните разпоредби публична политикав областта на развитието на местното самоуправление в Руската федерация", както и във Федералната целева програма за държавна подкрепа за развитието на общинските образувания и създаване на условия за осъществяване на конституционните правомощия на местното самоуправление, одобрен с постановление на правителството на Руската федерация от 15 декември 1999 г

Определение 1

Местно управлениее механизъм за решаване на широк кръг от належащи проблеми, които имат голямо значениеза живота и дейността на населението. Въпроси на жилищно-комуналните услуги, опазване на обществения ред, социална сигурности организиране на културен отдих на гражданите – всичко това е в компетенциите на общините.

Ефективната дейност на местното самоуправление е невъзможна без развитието на неговата правна рамка, без подробното разработване на законодателни норми, регулиращи тази областвръзки с обществеността.

Опериращ в съвременна Русияизточниците на общинското право се делят на четири групи:

1. международни;
2. федерален;
3. регионален;
4. местен.

Определение 2

Правна основа на местното самоуправление– е взаимосвързана система от нормативни актове, регулиращи дейността на органите общински власти.

Европейска харта за местно самоуправление

Бележка 1

$27$ декември $1996$ Руската федерация ратифицира Европейска харта за местно самоуправление. Този документ е най-важният международен правен акт, който определя развитието на институцията на общинското управление в страните от континента.

Хартата закрепва демократичните принципи на местното самоуправление, законови гаранциинеговата защита. Всички държави, които са подписали този документ, са длъжни да осигурят политическата, административната и финансовата независимост на общините.

Нека изброим основни принципи, на които се основава Хартата:

1. местните органи на управление са признати за една от основите на демократичната система на всяка държава;
2. населението има право на пряко участие в решаването на въпроси от местно значение;
3. държавата дава на общините реална власт;
4. Местните власти имат широка автономия при осъществяване на своите дейности.

Европейската харта предвижда свободно и всеобщо гласуване на жителите при избора на депутати и ръководители на общини, пълнотата и изключителността на правомощията на местното самоуправление и неговата независимост.

Международен правен акттвърди, че дейността на длъжностните лица от градските и селските администрации може да бъде ограничена само от действащото законодателство, като всякаква намеса в делата на общините от страна на държавни органи е недопустима.

Снимка 1.

Конституцията на Русия и федералното законодателство

Общи принципи на дейност на общинските органив нашата страна се определя от Конституцията на Русия. Член 12 от Основния закон на Руската федерация признава местното самоуправление като една от формите на демокрацията.

Общините не са част от системата на държавната власт, те са независими при упражняването на правомощията си. Конституцията установява основните права и отговорности на местните власти, определя реда за организиране на референдуми и избори и установява правни и икономически гаранции за дейността на градските и селските администрации.

Гражданите на страната ни имат право да избират и да бъдат избирани в общинските органи, както и да участват в местни референдуми. Тази нормаКонституцията на Русия определя формите за пряко изразяване на волята на жителите и тяхното непряко упражняване на власт чрез общините.

Системообразуващият нормативен акт, който развива и конкретизира конституционните разпоредби е федералният закон„За общите принципи на организация на местното самоуправление в Руската федерация“. Той установява основите на дейността на общинските органи, техните правомощия и структура, самостоятелност в рамките на упражняването на предоставената им компетентност и специално място в системата на управление. Редът за избор на служители на местното самоуправление, разпореждане с общинска собственост, формиране и изпълнение на бюджета и други въпроси са отразени в горепосочения нормативен акт.

Друг документ от голямо значение за функционирането на местното самоуправление е федералният закон „За основните гаранции на избирателните права и правото на участие в референдум на гражданите на Руската федерация“, който утвърждава демократичната основа за дейността на общинските органи.

Федерален закон „За основите на общинската служба в Руската федерация“определя статута на общинския служител и гаранциите за осъществяване на правомощията му.

Закон „За финансовите основи на местното самоуправление в Руската федерация“установява принципите на общинското бюджетна политикаи организация на междубюджетните отношения.

Нормативни актове на съставните образувания на Руската федерация

На нивото на субектите на федерацията се определят специфични организационни и правни форми на местно самоуправление, като се вземат предвид историческите, националните и териториални особеностиживота на населението.

Законите и разпоредбите на регионите на Русия определят следните аспекти на регулираната сфера на обществените отношения:

1. организиране на дейности на местното самоуправление;
2. реда за създаване, сливане, преобразуване или заличаване на общини;
3. определяне на граници и промяна на имената на административно-териториалните единици;
4. процедура за регистриране на хартите на градовете;
5. организиране на общински избори и референдуми;
6. отношенията между бюджетите на местните органи на управление и субекта на федерацията;
7. установяване на минимални социални стандарти;
8. осигуряване на баланс на местните бюджети;
9. предоставяне на общините на определени държавни правомощия;
10. въпроси на организацията на общинското обслужване;
11. такса за ползване природни ресурсисобственост на местните власти.

Нормативни актове на местните органи на управление

Общинските разпоредби се приемат директно от населението или местните власти. Това са харти на градове и селски селища, решения на референдуми и събрания на граждани, резолюции и заповеди на ръководители на администрации.

Бележка 2

Най-важният от горните разпоредби е уставът на общината, който е основният документ, определящ социалната структура и живота на определен град, град, село или село.

Хартата се приема директно от населението или представителен орган на местната власт. The нормативен актутвърждава системата, структурата и реда за формиране на общинските органи. Разпоредбите на хартата трябва да са в съответствие с федералното и регионалното законодателство.

Решенията на местните референдуми имат върховна юридическа сила по отношение на други регламентиобщински власти. Решенията на ръководителите на администрациите на градовете, засягащи правата, свободите и отговорностите на гражданите, влизат в сила само след официалното им публикуване.